完善我国财政转移支付制度的建议

完善我国财政转移支付制度的建议

 

在转移支付的目标选择上，由于支付对象和经济社会发展阶段的不同，应选择不同的政策目标。从现实来看，当前时期，我国建立标准化、科学化转移支付制度的目标应以纵向平衡为主，与平等化相结合。中央政府对地方政府特别是县乡的财政转移支付，应当主要用于弥补主体税收收入不足以提供基本公共产品时的财政收支差距，确保县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面达到平等。在税收结构变化不大的情况下，仅靠乡镇政府本身并不能完全改变乡镇财政困境的局面。中央财政有必要通过转移支付给予地方政府适当的财政支持，因此纵向平衡是首当其冲的目标。随着社会经济的发展，人们对公共产品的需求越来越旺盛。由于我国土地面积大、地理环境与经济发展差距大，平等化目标也应该是政府的必然选择。

 

(一)规范纵向转移支付

 

1.建立规模适中、稳定可靠的转移支付基金

 

为转移支付建立稳定的资金来源，有利于改变当前转移支付资金结构，改变不均等资金占主体的情况，形成稳定的转移支付体系。许多国家规定，一些税收作为中央政府对地方政府的转移支付，使其具有“特殊税收”的性质。我国应借鉴发达国家的经验，为转移支付建立稳定的资金来源。首先，各级政府要建立本级转移支付基金，原则上由本级财政在年初预算中全额安排，专款专用。中央政府可以考虑将取消增值税和消费税增量返还的资金作为向下转移支付的资金来源。省政府除了接受中央政府的转移支付资金外，还可以选择将其营业税和个人所得税的一定比例作为向下转移支付的资金来源。其次，为提高资金使用效率，除指定地区或项目的少数专项资金外，其余绝大多数应在使用范围原则上与上级财政指示的方向一致的基础上，收集和建立上级转移支付基金，并与同级转移支付基金合并使用。

 

2.减少专项转移支付规模，增加一般转移支付

 

与专项转移支付相比，一般转移支付没有规定地方政府资金的具体使用方向，只是政府财政资源的补充，下级政府有更大的使用自主权，主要目的是平衡地方预算，满足地区基本支出的需要，更能反映公平原则，计算方法更科学，可以减少人为因素的干扰，避免专项转移支付的随机性。纵观世界发达的分税制国家，一般以转移支付为主，专项转移支付仅限于一些基础项目和公益事业，具有明显的溢出性，需要两级或多级政府共同分担成本。目前，我国专项转移支付范围过广，许多专项资金的控制和使用缺乏权力依据，各地费用分配标准和专项资金分配也缺乏严格的制度约束。因此，要缩小专项转移支付规模，大幅增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般转移支付，一方面平衡财政收入，另一方面平等县乡公共产品供应；专项转移支付作为中央和省调节县乡经济发展、解决特殊情况的工具。

 

3.对于一般转移支付，放弃“基数法”

 

基数法削弱了转移支付的平等功能，导致“富人越富，穷人就越穷”。因此，应放弃“基数法”，改为“因素法”，可采用国际公式：

 

地方政府一般转移支付(1)=(地方政府标准支出(2)-地方政府标准收入(3)-地方政府获得的其他转移支付(4)×(5)调整系数(5)

 

其中，（1）地方一般转移支付的计算结果为正，即地区应得到的一般转移支付金额；计算结果为负，即地区财政实力强，无需转移支付拨款。（2）地方政府的标准支出是根据地方政府各项支出的标准单位成本、受益人数量和调整系数加起来的。（3）地方政府的标准收入是基于该地区的GDP、计算出居民总收入、商品零售额、地方税基和平均税率。（4）地方政府获得的其他转移支付是地方政府获得的其他非凡转移支付之和，包括特殊转移支付。（5）调整系数根据地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入确定。地区条件越差，系数越高，以实现平等目标。

 

(二)建立横向转移支付

 

社会公平是公共财政的主要目的，也是转移支付的最终目标。社会公平不仅是指个人收入分配的公平，而且是享有政府提供的义务教育、社会保障等公共产品的平等权利。仅依靠当地财政资源和纵向转移支付，不发达地区仍难以实现公共产品提供平等的目标，需要补充横向转移支付。通过横向转移支付，可以实现区域相互支持、协调发展、共同繁荣，振兴全国平衡机制，使不同地区的公共产品大致平等，最终实现社会公平的战略目标。

 

纵观世界各国，经济形势、国家体育形式、政权组织形式、集权和分权程度各不相同，各国的转移支付模式也各不相同，但一般都能体现平等意图，实现社会公平目标。根据我国国情，在间接实现纵向转移支付横向财力转移的基础上，借鉴纵向转移支付标准，实现省市管辖范围内的横向转移支付，帮助不发达地区实现公共产品平等化的目标。

 

（三）加强转移支付资金管理

 

全国人民代表大会或国务院制定了《政府转移支付法》（规定），以法律法规的形式规定转移支付的目标、原则、形式和资金的使用；将转移支付与各级政府预算同步，将转移支付纳入各级预算，实施预算管理，详细列出项目，向社会公开，接受社会监督；改变中央转移支付多头管理，将分散在各部门的转移支付管理职能合并，交给专门的中央转移支付管理机构行使管理职能；各级财政引入下级政府转移支付的惩罚激励机制和有偿使用机制，充分调动下级政府的积极性，消除下级政府对财政补贴的依赖，增强其财政平衡能力。