财政转移支付的内涵

一、财政转移支付的内涵

 

我国现行政府间财政转移支付制度是在1994年实施的分税制财政制度的基础上建立起来的。它由四种转移支付形式组成：一是过渡期财政转移支付，其核心是区域收支平衡模式。这种方法通过计算地方标准收入和支出来决定财政资金的分配。二是税收返还。返还金额以1993年的税收收入为基础，逐年增加。具体计算方法是以1993年为基础年，按照分税制度的规定，将中央地方净收入总额（消费税+75%增值税-中央下划收入）全部返还给地方政府；1994年以后，1993年税收返还基数逐年增加，增长率按当年增值税和消费税平均增长率的30%确定。三是专项补贴，主要用于特大自然灾害救济费和不发达地区发展资金。四是原制度补贴和上解，中央财政部对部分省、自治区实行定额补贴，部分省、市按一定比例上解。

 

转移支付的本质是一种补贴，具有矫正平衡的功能。在分税财政制度下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府差距、提供平等公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府来说，为了充分承担农村公共产品供应的任务，上级财政的转移支付就像“及时帮助”。为了实现促进区域基本公共产品和基本设施建设平等化的基本目标，需要调整各地区财政能力与财政需求之间的差距。

 

二、我国现行转移支付的弊端

 

我国目前的财政转移支付制度，仍是一种过渡性制度，具有较深的旧制度品牌。在当前的转移支付体系中，税收返还占最大份额，但我国税收返还计算方法不合理，确定税收返还明显以承认地区政府既得利益为特征，采用基础法，有利于调动高财政收入地区的积极性，但固化了财政承包制度下的财政不均衡，容易导致“富人越富，穷人越穷”的马太效应。根据返还标准，东部发达地区税收返还较多，中西部不发达地区返还较少，导致区域财政分配差距扩大，转移支付平衡功能减弱，不发达地区从省级财政困难到下层，到乡镇不能再转移，不得不成为改革后果的最终承受者。此外，目前的转移支付主要体现在中央政府对省政府的资金分配上，省以下地方政府的相关制度几乎没有建立起来，这也限制了转移支付制度在缩小政府间财政差距方面的作用。从这两个角度看，转移支付制度的不完善也是我国乡镇财政困难的重要原因。

 

与分税制改革前相比，平衡转移支付从无到有，比例不断提高，说明中央财政平衡调控能力不断提高。然而，与公共产品平等化的基本目标相比，平衡转移支付的标准化程度和比例仍然较低。从省级以下地方基层财政的角度来看，大部分仍缺乏标准化、透明的转移支付方式，相当一部分转移支付是以纵向单一的特殊补贴形式进行的，特殊转移支付的比例较大。在2000年全国县级财政获得的上级财政转移支付1181亿元中，专项转移支付达到566亿元，占48%.根据国际经验，专项转移支付具有使用方向明确、见效快、监管方便等特点，在实施中央政府具体政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、促进地方经济发展等方面。但在中央和地方政府事权划分不明确的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。补贴金额没有明确、严格的权限界限和合理、标准化的计算标准，拨款的随机性随时发生，最终导致一些县乡政府花费太多精力运行关系要钱，依靠补贴生活。另一些地方，由于转移支付不公平，县乡政府挖潜增收、勤俭理财的积极性受到挫伤，加剧了县乡财政困难。

 

此外，有限的转移支付资金仍不到位，使用浪费现象。中国有五级政府。从政府职能来看，中央和省级政府具有收入再分配功能，而中央和省级政府的收入再分配不能直接针对乡镇财政。财政分配权和转移支付权都很高，这使得基层财政既不能从财政体制本身的财政分配中获得足够的收入，也不能通过转移支付制度获得足够的收入。在多级政府的情况下，即使中央或省政府有足够的转移支付规模，在各级政府“财政自利”的影响下，也会造成更多的收入“泄露”，资金往往在分配过程中被肢解。拨出专项资金后，省、市、县各级政府设立专门机构主持资金运作，配备专人、办公场所、交通工具、办公设备，最终达到乡镇政府资金所剩无几的水平。一些财政困难的乡镇政府挪用专项资金，以确保公务员费用和政府其他费用的需要，从而改变资金的性质和用途。据调查，1997-1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个贫困县投入的488亿扶贫资金中，有43亿 43亿元的资金被非法占用挪用。[6]

 

纵观世界市场经济发达国家，转移支付资金管理有一套相对完善的法律法规。例如，美国以法律形式明确规定了政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算方法，甚至计算转移支付的一些技术比例。然而，我国对数千亿转移支付资金的管理，只有财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》具有较强的行政色彩，缺乏科学确定转移支付的规定，支付具有很大的自由性和随机性。