提高地方财政竞争效率的对策

提高地方财政竞争效率的对策

 

根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济发展（钱英义、魏加特、1995）提供良好的制度基础。但这一结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面有自主权，中央政府不干预地方政府的财政；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“投票”；（3）地方政府面临着预算的硬约束，即不能发行货币和无限制贷款。

 

随着市场经济改革的深化，地方政府的财政竞争和因素的流动性实际上增强，在一定程度上为经济发展提供了良好的制度前提。然而，中国财政制度的分权受到集中政治制度的影响，对企业和地方金融机构仍存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）所指出的，地方政府的企业家行为造成了巨大的伤害。一方面，政府过度直接干预微观经济活动，过度依赖企业税收来源阻碍私人投资和创新，反过来限制了政治制度的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府必须承担经营风险。

 

1.地方财政远期目标：适度收权

 

中国的地方金融竞争不仅造成了大量的金融资源浪费，而且为腐败和政府决策的低效率提供了温床。因此，地方政府财政收支制度的改革已成为一个非常紧迫的课题。

 

地方政府适度收集经济权力的原因是要求地方政府退出微观经济活动，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家政府向市场维护政府转变。这样可以为财政体制改革创造良好的制度条件，在一定程度上优化地方财政支出结构，提高财政资源配置效率。相应地，要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。然而，过度分权对经济的危害并不意味着回归集权制度是可行的。与过度地方经济自主与集权政体的矛盾相比，提出适度收权。因此，在收缩经济权利的同时，也有必要逐步推进政治分权。政治分权可以塑造最终的政府监督者，解决财政监督缺失的问题。委托代理理论证明，当委托人缺乏监督效力或缺乏委托人时，代理成本将非常高，使整个系统长期处于低效状态。因此，财政支出改革的核心是建立一个最终的监督小组，对政府的财政预算有很强的决策权，这需要相应的政治改革措施，即适当的人事任免权。

 

财政支出管理体制改革的重要目标是地方财政有明确的财权和权力。因此，在税收分配制度的基础上，给予地方政府一定的税收立法权，使地方人民代表大会有权开征地方税，安排地方税率，用法制化、程序化的税收竞争代替制度外的税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权，利用地方人民代表大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，实施奖惩，进一步通过地方直接选举真正落实纳税人的监督权。

 

2.近期地方财政改革对策

 

政治分权作为一个长期目标是必要的，但在不久的将来仍然缺乏实施条件，这不仅是由于路径依赖的约束，更重要的是，政治改革涉及到权利的变化，而且有很大的改革成本。因此，有必要采取渐进式的改革理念。通过逐步调整政府职能和财政监督制度，提高政府财政资源配置效率。

 

（1）调整地方政府的职能范围，将地方政府定位为地方公共产品的供应。在不调整现有政府间配置结构的前提下，改革地方政府的权力结构，即鼓励或强迫地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。国有资产管理部门和审计局可以首先清理国有和集体企业，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、顺序和规则，在产权交易所拍卖政府所有权，买方必须承担企业的债务和就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于地方社会保障支出。（2）改革财政监督制度，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由于财政监督不到位造成的。改革以来，我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际操作中没有得到足够的重视。缺乏财政监督意味着纳税人没有真正行使监督权，政府部门的行为规范在很大程度上依赖于自律，这已被证明是不可行的。有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。因此，财政监督制度改革必须围绕财政开放原则，从纳税人监督和财政制度内部监督两个方面加强对政府行为的约束。