与“一级财政”的基本功能不对称

总的来说，现行的乡镇财政管理制度打破了原有的苦乐不均、快牛和县市财政覆盖过多的格局。乡镇财政也逐渐成为一流实体，更好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自我平衡的积极性，在保障基层政权建设和社会进步发展方面发挥了重要作用。然而，毕竟，乡镇财政诞生时间不长，独立性差。现行制度受到诸多因素的制约，非常不完善，突出表现为“四不对称”：

 

 1、与分税制改革要求不对称，上下级财政利益冲突日益加剧。一是税收划分过乱，税收划分不彻底。乡镇没有主要税种。消费税全额上调，增值税75%上调中央后，乡镇只有一些税源分散、征管难度大、征收潜力小的小税种。经过省、市、县的层层分享和调控，只有农业四税的一部分和工商税的一些零星税才能真正成为乡镇，县市差异很大，税收划分和资金留解比例不同。习水县洗马镇只有财政部门征收的农业四税和教育费附加收入为488万元，而县财政对该镇的人头经费承包基数仅为234万元。如果计算国家和地方税收入，该镇财政对县级以上各级财政的贡献率高达56%。二是乡镇上交过多，转移支付不规范。在被调查的21个乡镇中，大多数乡镇在制度结算中实行分税收入、服从承包基数的方法。除中央和省级收入外，他们还为县市财政做出了贡献。乡镇财政收入以农业和小型工商业为支撑，但同级财政收入仍仅占全口径财政收入的50%-90%。2000年，黄冈市乡镇一级上划中央收入近1.4亿元，比1994年增加0.7亿元。：0.3返还系数综合返还率计算，净上交6000多万元。乡镇财政不仅为中央政府做出了贡献，而且为县市级财政做出了巨大贡献。据武穴市“两镇一处”统计，2000年全口径财政收入达到2408.23万元，但同级收入仅为1586.54万元，仅占65.88%；支出1166.67万元，仅占全口径收入的48.44%。可以说，正是因为“双轨制”的延续，县市财政将部分上交转移给了乡镇。乡镇为中央财政和省、市、县财政做出了巨大贡献。中等以上经济状况的乡镇净上交比例一般占全口径财政收入的50%（见表1）。从这个角度来看，分税制并没有体现其“双赢”的特点，富了中央，却穷了地方，尤其是穷了乡镇。

 

 2、与财权、事权统一的基本原则不对称，乡镇财政处处被动。乡镇政府作为最基层的政权机构，应当具有相应的财权、事权和人权。但事实上，乡镇现有的财权、事权、人权和政权要求极不对称。在财权方面，可供使用和统筹调整的财力极为有限。收入政策和支出标准都是上述最终决定权。收入基数已经确定，支出范围与旧制度基本相同。在财政收入增长速度每年人为快速增长的情况下，乡镇不仅难以享受超收分享的好处，相反，为了完成收入计划，我们应该用承包基数来弥补差距。不仅如此，大多数县市必须有三年的乡镇财政制度。无论三年内收支发生多大变化，承包基数都无法改变。因此，乡镇只能受苦。在权力方面，“以上针，以下1000行”、乡镇行政和社会服务事务，特别是基础教育、计划生育、社会保障、防洪抗旱、卫生保健、街道建设和生产发展等，需要组织实施。在人权方面，绝大多数乡镇部门都是县市部门的垂直和延伸。乡镇既不能管理人员的增减和部署，也不能管理收费和纳税，但要负责其支出的解决。这种行政制度使得乡镇财政很难干预大多数部门的预算外收入，也很难协调税务机关完成征管任务。在“三权”分离的情况下，乡镇政府的行使职能在很大程度上取决于县市一级的决策和调控。乡镇财政本质上已成为县市财政的附属物，处处被动应对，基本功能难以发挥。

 

 3、与“分灶吃饭”的基本属性不对称，乡镇国库无用。乡镇国库作为最基层的一级国库，与分灶吃饭的财务管理体系相匹配。据统计，黄冈市88%的乡镇设立了国库经收(代理)办公室，基本建立了会计网络，可以办理财政收入解纳和预算拨款业务。但在调查中，我们发现乡镇国库运营存在两个突出问题:一是建而不用。比如习水县部分乡镇直接与县级国库打交道，乡镇国库名存实亡。二是操作不规范。部分乡镇国库在科目设置、账户管理、收入汇缴、资金拨付等方面不符合政策要求，会计质量低下。他们不仅不能协助征收机关组织各种财政收入，监督提高收入运行质量，及时汇报县市国库规定的各种表格。相反，为了完成任务，体现政绩，他们毫不犹豫地伪造“空转”，失去了应有的功能。

 

 4、与“一级财政”的基本功能不对称，削弱了统筹调控和监督管理的功能。乡镇财政作为一级财政，应当保持预算收入的完整性和预算支出的标准化。然而，由于行政制度和财政制度的“半拉子”状态，乡镇财政职能缺失或减弱。具体表现为“四难”：预算内外收入难以统一管理，部门利益难以调控，部门行为难以监督，违法违纪行为难以处理。一方面，许多非乡镇预算单位，如工商、城市建设、土地等，最初是乡镇预算外收入的大家庭，但由于是垂直管理部门，乡镇财政无法监督。即使一些乡镇实行“零户统管”，也很难改变这种部门分割的局面。据奇春县某乡镇调查，从乡镇企业、村组和农民的负担来看，预算外资金总额相当于预算内收入的两倍，但实际上只有50%左右反映在乡镇财政账面上。显然，大部分预算外资金都是通过垂直部门流向上面的。特别值得注意的是，乡镇经济状况越差，预算外收入越大，这部分收入大多不能用于乡镇。另一方面，大部分乡镇对《预算法》执行不严，人大监督流于形式。为了应对上级的检查和建设“绩效工程”，一些乡镇党政领导经常临时增加预算支出或借贷债务，财政部门不知所措；一些乡镇党政机关在财政供给不足的情况下，带头非法赚钱。比如2000年某乡镇财政收入900万元，财政预算安排镇政府80万元，但镇政府全年支出335万元，差额255万元，多为摊派、非法收费、挪用专款所得。财政部门对这种行为很常见。