中国财政透明度的国际国内差距

中国财政透明度的国际国内差距

 

(1)国际差距

 

随着国际金融透明度的努力，一些发达国家、国际组织和地区组织已经制定了各国或共同的金融透明度标准。更具代表性的标准包括：国际货币基金组织发布的《金融透明度良好实践规范》、经济合作发展组织发布的《预算透明度最佳实践》、国际预算合作组织设计的《开放预算指数》等。这些国际标准为各国金融透明度的研究和实践提供了指导和方向，为各国实现金融透明度的基本实践提供了指导。

 

根据国际金融透明度标准，我国也有大量学者对金融透明度进行了研究。主要包括财务透明度的重要性和提高财务透明度的途径。对中国财政透明度的评价和与国际标准的比较研究较少。具有代表性的是2003年王雍君教授的《全球视野中国财政透明度》――《中国的差距与努力方向》一文。本文分析了财政透明度的驱动力，并参照国际规范，比较了国际货币基金组织对发展中国家和转型国家规定的最低财政透明度。最低标准分为四类：明确角色和责任、信息的公共可用性、公开预算的准备和实施过程，确保诚实。这四类又细分为27个小项。根据2003年的数据，中国27项中只有一项符合最低标准要求，10项部分符合要求，其他16项不符合要求。例如，在“信息公共可得性”这一类下的七项标准中，中国都不符合[3]。

 

预算是财务管理的工具。在预算透明度方面，国际预算合作组织每两年发布一次开放预算调查报告。最新调查显示，2012年中国开放预算指数为11分，低于2008年14分，2010年13分[4]。它不仅低于被调查国家的平均分（43分），而且远低于新西兰（93分）、巴布亚新几内亚（56分）和韩国（75分）的得分。这表明，中国在预算信息披露方面仍存在很大差距，公众对政府资金的监督远远不够。

 

预算透明度指数是由OECD、IMF等国际组织根据八份文件的公开状态和质量共同设计的。在这八份文件中，中国有三份没有公布，两份是内部使用的，只有三份是年内报告、年终报告和审计报告。这一方面表明，中国政府的预算透明度有待提高，另一方面也表明，通过一些低成本的措施，中国在提高预算透明度方面具有巨大的潜力。开放预算调查还调查了检查立法机关和最高审计机构的监督程度，也表明中国的预算监督和公众参与较弱。

 

(2)国内差距

 

从中国国内调查来看，近年来，中国政府财政披露取得了一些突破，2008年政府信息披露规定，特别是近年来中央政府披露预算，披露“三”支出预算，使“信息公共可用性”有一定改善，但总体上，中国财政透明度很低，没有改善。上海财经大学公共政策研究所连续七年开展中国财政透明度报告项目研究，通过一般公共财政预决算、政府基金预决算、财务账户管理基金预决算、国有资本经营预决算、政府资产负债、部门预决算及相关信息、社会保险基金预决算、国有企业信息和被调查人员态度评估省级财政透明度，发布2009年―2015年中国省级财政透明度得分表[5]。从平均分来看，我国省级财政透明度平均分在过去七年稳步上升，但上升幅度不大。2009年平均分为21.71分，2015年平均分为36.04分，增长66%，年均增长9.42%。从最高分来看，最高分呈现先下降后增加再下降的趋势，说明一些财政透明度较好的省份并没有延续其积极性，反而出现了“恐高症”。历年最低分基本变化不大。2014年创下最低分后，2015年最低分达到最高值，说明信息披露较差的省份逐渐加快了信息披露的进程，脱下“最差”帽子的意识相对较强。如果这31个省被视为一个整体，经过七年的努力，其财务信息只披露了约三分之一，仍处于低水平。与省政府相比，市政府与公众的联系程度更高，能够更好地反映公共资源的实现和利用效果。自2012年以来，清华大学公共管理学院一直致力于市政府财政透明度的调查和评估。2014年发布的《2014年中国市政府财政透明度研究报告》将研究范围扩大到285个地级市政府和4个直辖市政府。从互联网获取全样本数据的方法将指标系统分为三个部分：“机构披露”、“财务报告和数据”和“其他相关信息”。“财务报告和数据”和“其他相关信息”包括公共财政、政府基金、国有资本管理和社会保障基金等政府收支的“四个账户”、部门预决算公开、三公资金、专项资金等[6]。从实证结果来看，政府“四账”预算体系按公开完整性排序，公共财政预算最好公开，其次是政府基金预算，社会保障基金预算和国有资本经营预算公开程度较差。在各项具体指标中，政府债务的披露程度普遍较低，只有14个城市公布了相关数据，占城市总数的4.82%。