我国财政透明度存在问题

我国财政透明度存在问题

 

根据国际货币基金组织发布的财务透明度规则，财务透明度应满足澄清职能和责任、编制公开预算、信息披露可用性和保证真实性的四个基本要求[7]。由于中国政治制度的特殊性，我们不能完全参照国际交通标准，但一些最低要求仍然是我们努力的方向。从当前财务信息披露的角度来看，政府职责明确、公共预算编制程序大大提高，信息披露透明度的范围、法律和监督难以满足现代财务制度的要求。

 

（1）财务透明度范围不全面

 

由于政府的财政资金来自公众，因此财政资金的收取和使用应纳入预算，为公众所知，受公众监督。目前，财政资金主要有四种类型：一般公共预算基金、政府基金、社会保障基金和国有资本管理基金。从各类资金披露的角度来看，社会保障基金和国有资本管理基金的透明度最低；其次是第二类资金，即政府基金，其收入占财政收入的40%，但透明度较差。从各种公共文件来看，许多预算文件没有公开或不够详细。

 

1. 公开文件的数量很少。根据中国预算组织的中国开放预算调查，中国政府只公开了8份关键预算文件中的3份，而预算前报告、公民预算计划和年中审查三份，无论是内部还是外部都没有公开。上海财政大学在2015年中国财政透明度调查中发现，只有7个省公布了预算资金年终资产负债表和财政账户管理资金年终资产负债表，虽然公开政府资产负债信息省比2014年多三个，但没有省完全披露财政部统一规定的资产负债表，固定资产、长期负债等信息几乎缺失。清华大学2014年《中国市政府财政透明度研究报告》还明确指出，政府债务的披露率不足5%。可以看出，公开文件的数量，特别是一些需要全国人民代表大会审查的重要文件，财政信息薄弱是财政透明度低的直接原因。

 

2. 公共文件质量差。对于已经公开的预算文件，由于政府预算比较粗，预算比例比较大，预算还没有真正落实到具体项目中。根据西方国家的经验，全国人大审查的预算与项目的结合度为100%，而我国在这方面的努力远远不够。由于政府公布的预算信息不够详细，往往容易导致寻租。

 

3. 信息披露的渠道很少。财务信息披露的渠道是单一的，即使是相关专家或分析师也不容易获得所需的信息。例如，根据《政府信息披露条例》第十条，政府预算、决算表、部门预算、决算表的相关数据不在县级以上人民政府必须主动披露范围内，公民需要申请获取信息，公民申请往往得到“不属于披露条例适用范围”的答复。

 

（2）预算编制的时限问题

 

一是预算编制时间短。从预算编制时间来看，中央和地方政府一般从每年11月到次年3月完成。中央预算和地方预算时间跨度小，编制时间短，影响预算的真实性、准确性和科学性。二是预算编制周期与预算执行周期不一致。我国预算执行周期为历年制，即每年1月1日至12月31日。预算支出每年3月经人民代表大会批准后才到达预算单位，往往导致上半年各部门无预算运行，下半年出现“资金沉淀”、频繁调整预算的后果。第三，预算审查时间很短。全国人民代表大会一般为15天左右，预算审查时间一般为一天，省人民代表大会和市人民代表大会时间较短。在如此短的时间内，绝大多数人民代表大会代表很难仔细研究预算文件的合理性和合法性，大大降低了预算审查的严重性。

 

（3）财政透明的法律问题

 

提高财政透明度，法律制度是保障。预算计划一旦确定，就意味着公众和纳税人对政府提供的公共服务的规模和结构的接受程度具有法律效力。虽然2015年新预算法的实施推动了我国财政公开透明法律问题的一大步，但仍有一些实质性的安排从公众视野中消失。《政府信息披露条例》的有关规定不能与新预算法有效衔接。提高财政透明度，必须修改《政府信息披露条例》或升格为《政府信息披露法》，按照“披露为原则，不披露为例外”制定政府财政信息披露负面清单，否则财政透明度难以取得实质性进展。

 

（四）财务透明监督问题

 

财政监督是现代财政的基本功能，是保证财政管理活动合规性、绩效性和问责保障的重要手段。理论上讲，我们更注重财政监督，但没有触及关键――公款的全过程是实时跟踪和监控的，因此没有要点；全过程实时监控可以为腐败治理和提高财务透明度提供内部控制基石和技术基础。实践中，近年来，随着国库集中支付改革、部门预算、收支、财政专项资金绩效评价、“金融工程”建设、财政机关办公自动化等改革的稳步推进，以事后检查为重点，事前审计、事中监控相对弱化的传统财政监督方法和手段已不能满足现代财政管理的需要。因此，按照现代财政的要求，从事后检查、外部监督模式向事前、事中、事后监督、内外监督相结合，实现财税政策执行和财政收支活动的全方位、全过程的动态、实时监督。