中国地方政府“土地财政”形成的原因

中国地方政府“土地财政”形成的原因

 

近年来，中央政府越来越重视征地问题。2004年10月，国务院发布了28号文件《关于深化改革、严格土地管理的决定》。此后，中央政府的文件越来越严格，条例也越来越详细。然而，地方政府并不打算退出，而是在中央政府的严格控制下“顶风作案”。在现行制度下，地方政府财权事权不平等是其走上“土地财政”道路的关键原因。

 

财权不对称体现在中央政府财权上收和权力下放两个方面。在中国，一个省政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要巨大的财政支持。地方政府不仅具有地方社会管理、建立地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展的功能，而且具有辖区内相当大的国有资产所有者功能。但分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。一方面，中央政府高度集中财政，降低地方政府可以获得的税收比例，这在税收划分中非常突出，营业税最初是一个相当大的税收来源，但税收制度改革后，商业增值税，不再征收营业税，削减了大量的地方收入。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力大的税收被列为中央固定收入或中央和地方共享收入。例如，铁路、银行和保险公司的营业税属于中央财政。而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。

 

自分税制改革以来，中央财政收入从1992年的22.3开始％大幅提高到2002年年的55.7% 因此，地方政府的税收成为了“鸡肋”。在权力方面，中央政府现在将更多的权力下放给地方政府，并设置一些经常让地方政府以地方税收为代价完成中央政府的政策。如中央制定的优惠政策、廉租房、经济适用房、技术创新和技术改造、义务教育计划等，主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财政资源。这导致地方政府财政支出比例过大，财政自给率下降。以经济发达、税收来源丰富的浙江省为例。1993年，浙江省财政自给率为133.27％，1994 年后这一比率大幅下降至600年％其他中西部地区的财政困难可想而知。

 

当地方政府的同级财政收入不足以平衡财政支出时，地方政府只有两种选择：一种是寻求中央政府的转移支付；另一种是寻求超出预算的发展。在中央政府向地方政府转移支付中，专项资金的比例相对较大。一般转移支付的比例很小，地方政府财政资源短缺的作用非常有限。地方政府预算外的收入一般由行政事业费、政府基金和土地出让基金三部分组成。近年来，随着中央政府收费管理的日益标准化，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大降低。相比之下，土地出让收入变得越来越重要，甚至发展到关键地位。

 

根据国务院发展研究中心研究小组的调查，地方政府征用的土地基本分配如下：30％－ 40% 基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%-40% 工业用地左右；此外，还有300左右；％用于商业和住宅用地，如果其中一半要建经济适用房，那么只有15套％这才是真正的商业用地和房地产。也就是说。在地方政府要供应的土地中，85％利益不多，只有15％土地可以赚钱。换句话说。地方政府要想从土地上获得利益，就必须占总数15％商业用地，利润大于其他85％非营业用地的成本可以盈利。正是在这种机制的刺激下，地方政府自然要拼命炒高房地产，绞尽脑汁，最大限度地发挥商业用地的价值，成为自然逻辑。