地方政府融资平台的概念和特点

一、地方政府融资平台的概念和特点

 

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》（国发〔2010〕19号），地方政府融资平台是指地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的经济实体，承担政府投资项目的融资功能，具有独立法人资格。地方政府融资平台的特点包括：一是地方政府主导或绝对控制；二是借助政府优质资源和信贷进行政府投资融资；三是筹集资金主要用于公益或准公益项目，实现地方经济社会发展目标；四是地方财政直接或间接承担偿债或担保责任。地方政府融资平台主要分为：一是单一融资平台，负责公益性和基础性项目融资、资金分配和还本付息，不参与项目建设和运营，；二是公益性投融资平台，负责公益性项目的融资、建设、运营和还本付息；三是经营性投融资平台，负责基础性项目的融资、建设、运营和还本付息，可进行其他经营性项目投资和金融投资；四是综合性投融资平台，具有公益性和经营性平台的特点。

 

二、地方政府融资平台债务形成原因分析

 

地方政府债务主要来自两个方面：一是地方政府直接负债，包括中央政府发行地方债券、上级财政贷款、金融机构债务融资等贷款；二是地方政府通过设立融资平台公司间接负债，包括银行等金融机构贷款等形式贷款。其中，投融资平台公司是地方政府债务的主体，约占65%。地方政府融资平台及其债务的形成具有复杂的历史背景和现实原因。

 

（1）现行财税制度下各级政府财权与事权高度不匹配

 

中国现行的财政制度是一种不对称的财政分权模式，财权与事权的匹配度较低，财政收益权更多掌握在中央政府手中。1994年税收制度改革后，中国财政制度在财权和事权分配上的主要特点包括：一是财权方面，对中央和地方的收入划分进行了较大调整，将全国流动性大的税收来源和调整功能大的税收来源划分为中央税或中央和地方共享税，将固定税基相对狭窄的税收来源划分为地方税；二是事权方面，由于政府间支出责任划分没有重新调整，仍大致维持中央和地方支出划分的原始局面；三是政府间转移支付制度尚未建立完善，现行法律法规也限制了地方政府直接发行债券的合法渠道。因此，为了弥补财政缺口，地方政府通过建立地方融资平台等方式大规模借钱解决问题，以匹配其承担的权利。

 

（2）政府行为为地方政府债务的出现提供了可能性

 

在目前的制度下，地方政府实际上控制了大量的优质资产资源，包括商业资产、非商业资产、国有企业资产、自然资源和要素资源。特别是土地出让金抵押贷款已成为地方政府在融资平台上融资的重要途径。地方政府拥有大量的可支配资源，使地方政府能够整合资产资源，建立平台公司，向银行和其他金融机构借钱。与此同时，中国目前的官方绩效评估体系仍然是“唯一的GDP英雄”。投资一直是推动经济增长的最有效的方式。这种评估机制促使官员加剧了地方政府对GDP增长和自身成就的冲动和需求。城市化过程中的投资冲动是地方债务增长的直接原因。

 

（三）刺激性经济政策导致其过快发展

 

2008年，受金融危机影响，为了保持增长率，稳定增长，中央政府出台了以保持增长率、稳定增长为目的的以4万亿元投资计划为代表的一系列经济刺激政策，进一步扩大了政府投资，以刺激国内需求。在此期间，积极的财政政策和适度宽松的货币政策为地方融资平台的发展和债务的快速增长创造了良好的机会。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济稳定快速发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过地方财政贴息、完善信贷奖励补贴机制、建立合规的政府投融资平台等方式，吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”，“支持有条件的地方政府建立投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目配套资金融资渠道”，被视为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。自2008年底以来，地方投融资平台的数量和规模呈现出快速发展的趋势。目前，全国各级政府投融资平台4000多个，其中县级平台公司70%以上。2008年初，全国各级地方政府投融资平台总负债超过1万亿元。到2013年底，它迅速上升到16万亿元以上，其中大部分来自银行贷款。现阶段刺激性经济政策创造的宽松环境是政府融资平台快速发展的重要原因。