新城镇化建设面临的投融资困境

新城镇化建设面临的投融资困境

 

新型城镇化建设产生了大量的资金需求。新型城镇化进程是人口、资本、技术等生产要素由农村向城市高度集中的过程。新型城镇化的核心“以人为本”是农民向市民转型的过程，必然会消耗大量资金。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》），到2020年，常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率将达到45%左右，努力实现城镇农业转移人口和其他常住人口1亿左右。投资需求约42万亿元。据国家开发银行估计，仅未来三年，我国城镇化投融资需求将达到25万亿元。2013年全国财政收入仅为129143亿元，可以说，仅靠财政资金是不可能解决新型城镇化巨大资金需求的。同时，多年来主要依靠廉价征地获取财政收入的方式不可持续，财政资金来源逐渐萎缩。2012年底，为了控制地方债务风险，中央政府严格控制地方政府融资平台贷款总额，增加了财政支持城市化建设的难度。

 

1.土地财政呈现出“不可持续”的局面。土地财政是指一些地方政府过分依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。土地财政在我国城镇化进程中发挥着重要而积极的作用(见图1)。同时，土地资源作为地方政府的主要资源，作为基础设施融资方式的风险和危害不容小觑。一是“土地财政”模式的不可持续性。土地资源是一种稀缺资源。毕竟，地方政府可以出售的土地是有限的。仅仅依靠一次性土地租赁收入是不可持续的，这也将鼓励地方政府在“成就”的鼓励下的短期行为。从国际经验来看，没有一个国家的城镇化进程长期依赖土地批租融资。二是容易引发矛盾和腐败。目前我国土地出让主要采用招拍挂制度，使得土地批租存在巨大的利益空间。地方政府往往降低土地补偿标准，提高招标、拍卖、挂牌价格，容易损害群众利益，造成暴力冲突，容易滋生腐败。三是不利于城镇化进一步推进。一方面，地方政府提高地价获得更高的资金，也导致房价和各种租金上涨，增加城市居民生产生活成本，违背新城镇化的初衷，另一方面，土地城镇化增加了政府财政收入，人口城镇化增加了政府的负担和支出，所以地方政府更愿意追求土地城镇化，而不是促进人口城镇化。这显然偏离了新型城镇化的主题。

 

2.地方投融资平台有待完善。近年来，为了解决中央4万亿元经济刺激计划的地方配套资金，中国各级地方政府积极建设了越来越大的地方融资平台。这对中国迅速应对国际金融危机的影响，保持经济稳定快速增长起着关键作用，但也为地方政府投融资平台的风险爆发埋下了隐患。一是形成政府隐性债务的巨大风险。据财政部财政研究所计算，目前地方政府投融资平台80%的负债来自银行贷款。同时，由于地方政府融资平台的资产主要以政府划拨的土地、厂房、股权等为登记资产，这些资产的流动性较弱，融资主要以地方政府财政为担保，特别是2009年以后，商业银行蜂拥而至，其负债率一路上升。在我国经济低位运行和土地出让收入下降的背景下，地方政府融资平台隐含的债务偿还风险增加，甚至可能转化为财政风险。二是内部治理结构不完善。现代企业法人的内部治理结构应当是权利制衡和义务设置的完整体系。但现实中，地方政府不仅是投融资平台的最大投资者，也是平台投融资的决策者或投资项目的运营商。投融资平台往往成为地方政府职能延伸的工具，逐渐淡化了融资平台的市场主体地位。此外，相当一部分平台管理人员由原政府官员担任，缺乏必要的现代企业管理经验和风险防范意识，因此在融资过程中容易出现决策失误。三是缺乏外部约束机制。在平台运行中，由于地方政府融资平台的融资金额没有明确的限制，一些地方政府大力扩大融资规模，超出了政府的实际承受能力，这是地方政府财政资源薄弱的巨大债务负担。同时，平台将从多家银行获得的贷款放入统一的资金池中，然后根据不同的项目进度进行统一配置。资金进入平台后，银行无法监督，无法防范非法挪用信贷资金的风险。

 

3.地方政府债券融资方式尚不成熟。在应对金融危机的过程中，中国在实践中尝试发行地方债券，近年来在10个地区试点发行地方债券，但地方债券融资仍存在许多问题。一是地方债规模小。地方债券的性质与美国市政债券中的一般责任债券相似。参照联合国推荐的发展中国家，中国城市基础设施投资债券的金额应为当年债券发行城市GDP的1%-2%。以上海为例，2013年GDP为21398亿元，每年可发行428亿元，2014年上海作为地方政府债券试点地区，其发行额度仅为126亿元，与2014年地方政府预算支出4720亿元相比，可谓杯水车薪。二是地方债融资环境不完善。地方政府债券在中国刚刚起步，缺乏与地方债券相关的金融体系、社会保障体系、投融资体系和相应的法律框架，在期限设计中仍存在一系列问题，导致2009年地方债券上市后“破发”、二级市场“零交易”等现象。

 

4. 投资主体单一，总投资偏低。一是参与城镇化建设的主体主要是地方政府和少数地方所属企业。现行主体投融资中涉及的土地出让、地方政府融资平台和地方债券相应的主体是各级地方政府或代表地方政府利益或具有地方政府背景的建设投资公司。民营企业、国际公司和个人对城镇化建设的投资较少，民间资本和国际资本参与新型城镇化建设缺乏完整的顶层制度设计。虽然私人资本参与了公私合资融资模式，包括私人资本，但其应用范围相对狭窄，仅限于某些特定行业，融资总量较小。二是投资总量偏低。据世界银行统计，发展中国家对新建基础设施的投资相当于国民生产总值的4%和20%。根据我国《城市建设统计年鉴》（两者统计口径基本相同），自1995年以来，我国城市基础设施建设投资占全社会固定资产投资的平均比例为5%，最高比例为8%，而市政建设投资与GDP的比例保持在4%以下，均未达到发展中国家的平均水平，逐年形成巨额投资债务。根据城市建设基础设施投资占全社会固定资产投资20%的一般比例，1996年至2013年(城市化快速发展阶段)，国内城市建设投资欠款较多。