解决新型城镇化建设中投融资问题的路径选择

解决新型城镇化建设中投融资问题的路径选择

 

1.引入民间资本，促进投资主体多元化。解决城镇化资金问题的关键是解决民间资本参与新型城镇化建设的制度瓶颈，通过制定和完善促进民间资本参与城市建设的支持政策，吸引和鼓励民间资本直接或间接参与城市基础设施建设，促进民间资本的活力。需要注意的是，民间资本的引入不仅解决了基础设施建设资金来源的问题，而且以其产权相对明确、独立承担投资风险的优势，引入了以政府为主的传统投融资模式的城市建设领域的竞争机制，产生了“鲶鱼效应”，提高了城市基础设施建设的运行质量和效率。具体来说，一是开发多种引进社会资本的方式。通过向国际金融组织和国际政府组织申请低息、长期贷款，可与城市化建设资金期限结构相匹配；发行地方政府债券吸收社会资本；通过项目融资吸引私人资本和外商直接投资。二是建立合理的可持续回报机制。在明确政府与市场界限的前提下，坚持“同等对待各类投资主体”的原则，为民营资本的进入设计明确可操作的具体路径，建立合理的可持续回报机制。

 

2.利用市场化、多元化的融资方式，拓宽融资渠道。新型城镇化包含了巨大的潜在投资需求。通过不断突破融资渠道，提供安全可靠的中长期资金，将潜在需求转化为投资需求，可以促进经济持续增长。一是实施地方政府债券发行。根据国外发达国家的经验，发行市政债券是基础设施建设和融资中最重要的市场化手段，也是促进地方政府行为理性发展的方向。发行地方政府债券，首先要规范发行主体，完善相应的法律法规，从经济实力较强的地区出发，逐步推广。二是完善开发性金融工具。以政府信用和开发银行信用为基础，建设城市开发公司信用，通过改善公司信用，吸引商业银行贷款、债券、股票等商业资本进入城市化建设领域。三是积极推进公私合作（PPP）模式。这种模式不仅可以为新型城镇化提供融资，还可以从管理机制的角度为城镇化提供基础设施、公用事业和公共服务产品。根据现有基础设施、改扩建和新建不同形式设计不同的合作模式。例如，公用事业可以结合用户支付和政府补贴来回报投资者；在公共服务方面，主要通过政府购买服务来实现。四是发展产业投资基金。城市化融资基金化是一个重要的方向。工业投资基金可以解决基础设施建设周期长、收入低的问题，让更多的公众分享中国城市化的红利。工业投资基金主要投资于当地基础设施，可能出现经营损失，因此政府应给予基金一定的特殊经营，如港口经营、运动员村等。

 

3.规范地方政府投融资平台，防范债务风险。在新型城镇化建设中，应不断降低地方政府投融资平台的隐性债务风险。一是重新定位，加快重组。制定国家统一标准，将投融资平台限制在基础设施建设上。在此基础上，整合区县乡地方融资平台，将投融资平台的部分事务推向市场。私营企业能做的一切都应该尽可能让私营企业去做。只有私营企业做不到，做不好，地方政府投融资平台才能做到。

 

二是完善内部治理结构。要真正确立投融资平台的市场主体地位。地方政府只对投融资平台资产行使所有权，投融资平台拥有独立经营权，在地方政府与平台之间形成“委托代理”合同关系，项目投资收益按双方出资和风险分担比例划分。三是完善外部约束机制。在投融资平台隐性债务激增的情况下，建立公共投融资信息披露机制，通过各级人大设立的专门委员会审查投融资平台的公共投融资计划和进展情况，并将审查结果作为下一财年平台公共投资计划决策投票的依据。

 

4.完善分税制度，丰富地方财政。归根结底，城市化建设投融资问题是中国中央和地方财政关系不良，主要反映了地方政府财政资源与权力的匹配，地方政府缺乏主要税收，应进一步理顺中央和地方政府的财政关系。一是完善中央和地方财政资源与事权相匹配的制度。1994年分税改革后，中央和地方财政关系形成了财政上升和权力下降。随着新型城镇化步伐的加快，中央和地方的财政资源需要与权力重新匹配。地方政府应当承担区域公共服务权的支出责任。对于跨区域公共服务，中央政府应当通过转让支付承担部分地方政府权的支出责任。二是培育地方主体税种。受生产因素流动和“营改增”的影响，我国地方政府主体税种由不足演变为不足。现行的税收制度不能为地方政府的公共投资行为提供良好的收入共享机制。当然，房地产税是当地主要税收的首要推动者。我们不能简单地复制美国的“一般征收”模式。我们应该坚持“调整高端”的原则，允许不同地方的税收设计有差异。除房产税外，还可将土地使用税、车船使用税、遗产税等财产税、城建税、环保税等专项税收纳入地方政府主体税。

 

5.完善投融资相关配套制度。促进新型城镇化投融资本身的创新，需要配套制度来推进。一是完善土地流转制度。没有农业现代化和工业化的发展，城市化就无法实现，土地是城市化最基本的要素。只有通过土地确权流转，激活农村三大生产要素，土地才能作为优质资源参与配置，增强农村经济活力和效率。为此，需要建立农村土地确认、交易中心。二是完善风险分担机制。政府和企业、国有和私人资本在城市化融资、建设中分担风险，否则私人资本不感兴趣进入公共建设领域，金融服务也应建立风险分担机制，完善农业担保、小微担保、保险服务体系，弥补市场发展的不足和缺陷，为金融资本和社会资本参与城市化建设降低风险。三是开展产品流程创新。引导金融机构通过创新过程重点开发城市化金融产品，不仅围绕建设项目，还围绕新型工业化、信息化、农业现代化、生态化，促进金融产品创新。四是支持包容性金融。除了发展融资担保公司、小额贷款公司和农村基金互助社外，还要注意规范和引导“村银行”等民间资本有序进入城市化投融资体系，为城市化建设提供稳定的资金流。