地方政府债务融资的基本类型

在本文中，政府债务融资的内涵与“地方政府债务融资”和“地方政府债务融资”基本相同，是指地方政府通过借款（成为法律债务人）向外部筹集资金来发挥政府职能的方式。

 

一、地方政府债务融资的基本类型

 

(一)直接债务融资

 

直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人，通过一定的金融工具直接形成债权债务关系的融资形式。地方政府作为直接融资金融机构的主体，直接向国内外金融机构贷款、发行债券、设立基金。

 

（2）间接债务融资

 

间接融资是指地方政府通过银行、保险、投资公司等中介机构获得公共设施建设和公共服务所需的资金，包括通过政府融资平台进行公司融资，是中国地方政府目前的主要融资和建设资金来源。所谓地方政府融资平台，是指各级地方政府设立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城市建设开发和城市建设资产公司。政府给予土地、股权、收费等资产，包装资产和现金流能够达到融资标准的公司，实现融资目的，将资金应用于市政建设、公用事业等项目。除了银行，地方融资平台的来源还包括一些银行的金融产品。例如，银行的一些金融产品在出售后也投资于地方政府的投资项目。

 

二、中国地方政府融资过程中存在的主要问题

 

目前，中国地方政府最重要的融资方式是政府融资平台。地方政府融资平台是解决我国投融资体制改革和经济转型时期城市建设资金短缺问题的灵活手段。但在实践中，也存在一些制度问题需要关注。

 

（1）融资主体不规范，融资功能不明确

 

地方投融资平台公司的主要负责人主要由政府领导担任，决策与投融资主体之间的责任、权利和利润定义模糊，融资决策主体、偿还主体和投资错误的责任主体不明确。这不可避免地导致建设单位过度扩大投融资总额，以获得经济利益。然而，地方政府投资的项目大多是公共产品或准公共产品建设，投资周期长，利润率低。归根结底，地方政府的融资基础是政府信用，其债务也是政府债务，最终需要政府财政承担偿还债务的责任。

 

（2）融资模式相对单一，新融资模式应用不足

 

由于中国金融法律和规范的限制，一些国外已经发展成熟的融资模式。例如，发行地方债券和资本资产证券化。在中国地方政府的融资过程中，仍然缺乏应用，表现为单一的信用主体和贷款形式，即以政府信用为保证的信用贷款，不能反映政府融资的多层次效应。

 

（3）地方政府融资平台规模增长过快，加剧了地方政府债务风险

 

首先，政府内外债务分散给地方商业银行或信托投资公司，融资总额无法掌握。其次，地方政府投资项目从国家政策性银行获得的贷款往往由地方政府财政资源担保，形成了巨大的隐性债务。银行在与这些地方政府平台合作的过程中处于弱势地位，存在严重的信息不对称。这些融资平台可以通过一些不规范的做法获得银行贷款。地方政府的隐性债务加剧了银行坏账的风险，甚至危及中国的经济安全运行。

 

(4)融资监管体系非常不完善

 

债务偿还和风险约束机制不完善。地方政府在进行项目融资时，很少对债务规模进行总体规划，也没有形成定性或定量的综合评价体系。