推进地方政府融资体制改革的基本思路

一、推进地方政府融资体制改革的基本思路

 

如何充分发挥主观主动性，不仅合理利用市场化融资模式和融资策略筹集政府项目资金，而且有效遏制地方政府债务的盲目扩张，是现阶段地方政府需要关注的重要问题。灵活运用各种融资模式，建立标准化的地方政府融资发展体系，建立地方政府融资信用监督体系，创新约束是地方政府稳步发展的唯一途径。鉴于目前的情况，政府还需要推进以下改革：

 

首先，完善相关法律，改革地方财政制度，授予地方政府直接进行债务融资的权利，逐步取消平台公司融资建设的间接债务融资模式，加强地方政府债务融资体系的建设。

 

由于《预算法》第二十条和《证券法》第八条的限制，现行法律不允许地方政府直接发行债券。因此，地方政府发行地方政府债券的开放应当修改预算法和证券法。当条件是地方政府债券成熟时。

 

在此基础上，我们应该选择研究和制定投融资法。原则、主体和政府投融资的相应责任必须明确界定。首先，建议在发达地区更好地争取推广经验。

 

预算法的修订增加了地方政府债务预算，允许地方政府直接融资，政府融资活动将纳入预算管理。修订《贷款通则》允许地方政府根据自身需要和能力直接向国内外银行业金融机构借款。修订《证券法》允许国家机关作为担保人和地方政府的贷款和债务担保。我们制定和实施了一系列相关法律、法规和地方政府债务融资行为。

 

二是进一步推进财税制度改革，建立公共财政制度，编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目和支出范围。根据政府的基本职能，建立公共财政制度。根据公共产品理论和效率原则，合理界定各级政府的支出范围和责任。按照建设公共财政的要求，严格规范财政供给范围，坚持“不”原则，一般竞争、商业领域和可利用社会资金发展，逐步退出财政资金，从根本上减轻财政支出压力，集中资金确保公共支出的需要。根据实际需要和偿付能力编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围。加强财政在地方政府融资管理中的主要地位，加强地方政府债务集中统一管理，建立严格规范的债务融资决策机制和评价体系，建立地方财政偿债机制和债务融资预警体系。完善债务监督制度，建立债务信息披露、审计、监督和效率评价制度，以债务“借贷、管理、使用、偿还”作为评价地方政府绩效和任期经济责任的重要组成部分，明确和落实责任，防止非法和过度借贷，提高资金使用效率。

 

三是建立完善的地方政府融资信用监督体系。地方政府、中国人民银行、银监会、审计部门应当明确监督作用，研究发布地方政府投融资平台建立和规范投融资平台行为的具体法律规范和指导意见，建立政府部门与金融体系之间的联系机制，加强对融资平台的监督管理。规范地方政府投融资行为，严格把握资金流向，严格保障实体经济使用，防止资金流入股市和房地产市场，影响市场经济的正常运行。

 

第四，加快中国信用评级机构和产业的发展，创新中国地方政府的信用评价方法。由于中国政府金融资产的特殊性，外国信用评级也是政府适应中国实际和中国政府信用评价的必要条件。除专家学者研究外，地方政府融资信用评价研究、国际大公司、联合信用和国内外评级机构对地方政府融资信用评价进行了深入研究，提出了自己的评级理念、方法、评级模式和操作程序，并已用于地方政府融资平台公司信用评级和地方政府信用评级。

 

在投资决策和监管方面，您可以从马锡投资决策委员会了解新加坡的模式、重大投资和融资项目、专家参与和民主决策。加强政府投资项目的审批和监督，完善重大项目的检查制度，加强对政府投资项目的全面、全过程的监督管理。从投资项目、预算管理、财政拨款、资产清查、债务控制等方面进一步规范投融资平台运行有限。

 

第五，完善转移支付制度，支持金融脆弱的地方政府，加强安全、转移支付和信用评级。通过地方政府债务市场，地方政府和金融强度较高的金融市场，接受能力和一些欠发达地区和地方政府信用评级较弱的经济实力越低，在金融市场上获得资金的能力较弱，或无法进行持续的融资活动。这就需要在当前金融转移支付制度和中央政府的基础上，建立专项转移支付制度，在欠发达地区提供特殊的债务偿还补贴，地方政府财政实力薄弱，提供融资担保，提高其信用评级，使其在金融市场上获得所需资金。同时，支付制度合法化，逐步改革政策，建立地方政府融资体系。

 

第六，设立地方政府融资风险基金。虽然地方政府融资项目一般可以获得地方政府的还款承诺，并可以通过地方人民代表大会的决议。但由于地方政府出具的还款承诺不具有法律效力、地方政府变更等客观因素，部分地方政府项目存在短视投融资行为，给未来地方政府财政支出带来不确定性，需要地方政府通过制度安排确保地方债务顺利偿还。因此，地方政府可以借鉴加拿大政府的融资模式，允许地方财政部门在编制年度预算时，按照年度财政收入的适当比例提出地方政府融资风险基金。例如，将部分土地转让费投入资金，实现专项资金，确保地方政府财政安全，有效规避融资风险。

 

2、结合上海市政府债务融资体制改革

 

2012年8月23日，上海市政府89亿元债券再次受到市场投资者的极大青睐，反应热烈，认购热情。这是继2011年上海推出71亿元地方政府债券后，国家开发银行再次作为主承销商与上海市政府合作，通过市场化手段发行地方政府债券。89亿元的总发行规模吸引了银行间市场210亿元的认购资金。市场分析认为，“这已成为近期资本和债券市场疲软的亮点”。其中，5年期上海地方债券收益率为3.25%，7年期收益率为3.39%，比财政部发行的地方政府债券估值收益率低25%左右，比国债高8个左右。市场参与者认为，定价基本合理，反映了上海市政府优秀的债务信贷和整体经济实力。

 

上海市政府发行的债券再次成功，离不开上海强大的经济实力和国开行债券承销市场的理念。