土地财政概述

一、土地财政概述

 

所谓“土地财政”，是指地方财政主要依靠土地出让收入和土地相关产业税收的现象[1]。主要受以下三个因素影响：地方政府在税收制度下的财政收支不平衡、城乡土地二元制度下政府对土地出让一级市场的垄断、以GDP为主的绩效考核制度。土地财政带来了一系列负面影响，其中人地矛盾和房价上涨最为明显。

 

二、地票制度概述

 

（1）地票制度的概念

 

2008年12月，重庆农村土地交易所正式成立，重庆农村土地交易所主要开展土地实物、指标交易，指标交易是指闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等农村集体建设用地复垦，成为符合农作物种植标准的土地，经区县土地行政主管部门严格验收后，更换为新的城市建设用地指标，市土地行政主管部门发给同等面积的建设用地指标凭证。这里的凭证是地票[2]。

 

（2）地票制度的收入分配方式

 

一是土地基准价格的分配。地票交易后两个月内，市国土资源局将基准价格的90%分配给复垦区县[3]。二是地票增值收入的分配。目前，扣除新建设用地使用费和耕地开垦费后，大部分地票增值收入分配给政府，农民很少参与这部分收入的分配。

 

三、地票制度与“土地财政”的同质化分析

 

(1)两者的原因相似

 

1994年，国家实行了明显集权化倾向的分税制改革，地方财政首次分配份额大幅下降，至今维持在50%以下，而地方财政支出逐年增加 [4]。在土地财政模式下，地方政府将征收的农村土地转让给房地产开放商，以换取土地转让收入，以补充地方财政，但征地指标有限，土地票务交易制度不完善，可能为政府寻求“土地出售”供应提供合法外衣。因此，地方财政在税收制度下的紧缩已成为实施土地票务制度的动机之一。

 

(二)两者收入来源相似

 

在“土地财政”中，政府以土地出让金收入和与土地相关的税收作为预算外的主要财政收入。2001年至2003年，我国土地出让金总额9100亿元。到2009年，我国土地出让金总收入将超过1.5万亿元，比2008年增长140%[5]。同时，根据《土地管理法》，征地补偿最高不得超过征地前三年平均产值的30倍，明显低于“卖地”收入。那么，这种情况在地票制度上并没有得到改善呢？目前似乎有一些，只是杯水车薪。在土地票制度中，由于土地复垦必须由土地交易所管理和打包拍卖，政府和农民只是从原征收与被征收的关系转变为代理人与委托人之间的关系，其收入只是从直接转让土地转变为农民在“转让”土地发展权过程中收取过高比例的“佣金”。据分析，重庆某区农民每亩土地票只能获得20585元的补偿收入，而每亩土地票的起拍价为16万元，农民收入仅占13%左右。

 

综上所述，地票本质上是城市建设用地的指标，是政府可以征收和出让的新土地。因此，地票制度更像是在政府缺乏更多征地指标的情况下，挖掘农村潜在的可利用土地资源，支持更大规模的土地“征收”―“转让”循环的制度安排。

 

(3)两者的负面效应相似

 

1.耕地的数量和质量没有得到保证。“土地财政”模式将导致开发区过多，耕地面积日益减少。在土地票制度中，地方政府有权复垦审批，政府也是土地票交易收入分配的参与者，存在体制困难，即运动员和裁判员，可以降低土地验收标准，快速获得土地票[6]。因此，“土地财政”带来了耕地数量的直接减少，而土地票交易存在复垦耕地质量无法保证的隐患。

 

2.失地农民缺乏社会保障。在土地金融模式下，许多失地农民只能选择在城市工作，但由于文化技能水平有限，很难在城市找到合适的工作，没有工作单位在当前的社会保障体系下意味着失地农民不能参与社会保障。地票制度应征用城市周边农地，实现地票登陆。地票交易所形成的城市建设用地指标越多，城市周边失地农民越多。

 

3.很难实现抑制房价。根据《暂行办法》关于地票落地环节的规定：地票持有人在地票落地地块投标中失败的，地票按原价转让给投标人 [7]这无疑增加了地票持有人的机会成本。2008年至2011年土交所共举办的23场交易会中，土交所总交易量由73.33hm2上升至4173.53hm2，成交单价由122.4万元上升.hm-上涨至378.6万元.hm-2.地票交易单价和交易规模的不断上升反映了相应的建设用地需求。目前地票供应量一般不得超过当年建设用地指标供应量的10%[11]。地票供不应求导致地票交易价格上涨。因此，对于地票持有人来说，他们应该承担机会成本，而不是竞争国有土地使用权，并在竞争土地使用权的情况下支付更高的拍卖成本。这些增加的成本必然会转移到消费者身上，导致地价上涨和房价上涨。