对我国高等教育财政拨款制度改革的启示

对我国高等教育财政拨款制度改革的启示

 

对美国、英国、德国、日本高等教育财政拨款制度的比较研究表明，四国无疑在高等教育财政拨款主体设置和拨款机制运行方面取得了成功经验，主要表现为：设立“缓冲器”拨款中介；充分引入市场竞争机制，适当考虑绩效因素；建立拨款监督、评价和问责机制；加强政府财政投资的法律保障。

 

经过20多年的演变和发展，我国高等教育财政拨款制度取得了巨大成就，但仍存在政府对高等教育的财政投入总量较低、中央政府与地方政府负担比例不平衡等诸多问题，东部地区与中西部地区、中央与地方高校之间的拨款水平差异较大，财政拨款依据不足，拨款方向作用单一，拨款程序不透明，拨款引入绩效因素少，拨款参数设置过于简单，拨款公平科学，拨款中正常资金和专项资金结构不合理，拨款法律保障不完善等。中国应积极借鉴发达国家的成功经验，从以下几个方面完善高等教育财政拨款制度：

 

1.增加政府特别是中央政府的财政拨款，有效保障高等教育资金的总投资和平衡投资。目前，各级政府，特别是中央政府，应根据中国的实际国情制定中长期高等教育投资计划，增加高等教育投资；另一方面，中央政府应提高财政分担比例，增加中西部地区和省市高校的财政转移支付，避免财政分配水平差异，实现高等教育区域和校际财政资金来源结构的合理化和标准化。

 

2.设立拨款“缓冲”机构，由“政府”实现拨款方式―“高等学校”的单线模式转变为“政府”―中介―“高等学校”的双向互动模式增加了财政拨款的公平性和透明度。目前，我国高等教育财政拨款采用“政府”―高校单线拨款模式最大的缺点是纯官方操作，由政府直接控制，人为影响因素较大，缺乏透明度。英国等发达国家在政府和大学之间建立了相对独立的缓冲拨款机构，包括各种基金委员会、协调委员会等，大大提高了财政拨款的透明度，确保了高等教育财政拨款的公平性、公平性和科学性。我国应借鉴这些经验，设立拨款“缓冲”机构，包括拨款中介、评估中介和部分人才交流、信息交流、咨询服务等中介机构，目前将是“政府”―高等学校的直接经营模式转变为“政府”―中介―通过中介评估，将评估结果与拨款金额挂钩，提高拨款金额核定和下达的公平性和透明度，推动高校进入“克服成本最大化”行为―提高资源利用效率―提高高等教育质量―获得更多绩效拨款的良性循环。

 

3.建立绩效分配机制，实现分配模式由“基本支出加项目支出预算分配”向“非竞争性与竞争性分配相结合”转变，促进高等教育资源的优化配置。目前，我国高等教育采用“基本支出预算加项目支出预算”分配模式，与传统的“基础加发展”分配模式相比取得了很大进展，促进了高等教育的快速发展。但分配模式仍过于笼统，缺乏竞争力和绩效，在一定程度上也导致许多高校注重扩大办学规模，忽视办学质量和办学风险的严重后果。因此，引入以公平、竞争、绩效为导向的绩效分配机制，对促进我国高校之间的良性竞争，提高高校质量，实现高等教育资源的优化配置具有重要意义。

 

建立绩效分配机制，不仅要建立分配中介机构，还要从重新设计分配模式、建立科学的绩效分配公式、建立合理的绩效评价体系三个方面推进。[4]首先，在分配模式设计方面，要改变过去“基本支出预算加项目支出预算”的分配模式，建立新的“非竞争性与竞争性分配相结合”的分配模式。非竞争性分配主要是为了保证高等教育的公平性和公益性，指向全国所有普通高校的基本办学条件；竞争性分配主要是促进高校特色发展和良性竞争，指向高等教育发展的重点领域，严格按照竞争机制进行；其次，在绩效分配公式设计方面，可以借鉴德国的设计经验，将高等教育财政分为教学经费、科研经费和基础设施经费三部分。对于教学资金拨款，主要以学生人数和生均成本为基本计算依据，辅以绩效权重和相关政策参数。对于科研资金拨款，应采取招标和竞争选择的方式。对于基本建设资金拨款，应采用谈判和合同拨款的方式；[5]第三，在绩效评价体系的选择上，应从人才培养质量、人才培养能力、人才培养潜力和科研能力四个方面进行综合考虑和建设。

 

4.建立健全高等教育质量评价体系，切实加强评价拨款的引导作用。

 

我国应建立多层次、全面、专业、权威的高等教育质量评价机构和评价指标体系，将评价结果与高校财政分配密切相关，有效改变分配机制的指导作用，加强高校绩效和竞争理念，促进高校之间的合理、有效、良性竞争，实现高等教育资源的优化配置。不同类别和层次的高校应制定不同的绩效分配指标体系。形成高校自我评价与引入社会中介再评价相结合的机制，突出评价过程的公平性、公平性和透明度。通过这些措施，引导高校更充分、更有效地利用有限的教育资源。

 

5.加强政府对高等教育财政拨款的立法保障。完善的教育法制是美国、英国、德国、日本等国家保障高等教育财政拨款制度成功运行的重要基石。针对我国教育法制不完善的实际情况，要积极借鉴发达国家的成功经验，加快高等教育财政投入的立法进程。在具体立法和执法方面，要明确全国人大委员会对财政资金分配的决策权，明确各级政府财政分担的责任、比例和相关约束条款，明确财政拨款的监督审查机构，明确财政拨款的绩效标准体系。

 

结语

 

发达国家的高等教育财政拨款制度各有特点，有许多值得借鉴，但高等教育财政拨款制度改革是一个复杂的系统工程，需要建立有效的工作机制，没有政府相关政策法规的支持，更需要从根本上改变高等教育理念，提高财政资金使用效率，最终达到提高高等教育质量的目的。在坚持公平、公益、导向、绩效、差异的基本原则的前提下，推进我国高等教育财政拨款制度改革，从以下几个方面推进：一是要注意借鉴国外先进经验与我国实际国情的紧密结合，坚持按照我国教育法、经济法、社会发展法办事；二是注重转变拨款机制、拨款模式和拨款观念，注重前后机制的衔接；三是要遵循有序推进的原则，先试点后推进，切实做好高等教育管理体制、资源供给机制、分配机制、高校内部资源分配制度等配套改革工作。