高等教育财政拨款制度：理论解释及功能定位
发布日期：2024-11-11 浏览次数：次
美国、英国、德国和日本之所以处于世界领先地位，与其完善的国民教育体系密切相关。这四个国家的高等教育有一个共同的特点，那就是财政拨款制度的完善。本文旨在通过分析总结四国高等教育财政拨款制度的特点和经验，探索其对我国高等教育财政拨款制度改革的启示。
一、高等教育财政拨款制度：理论解释及功能定位
高等教育财政拨款制度是指政府财政向高等学校提供财政资金总额、拨付方式、资金使用过程和结果的制度和制度安排。拨款主体是指谁提供高等教育财政资金，谁负责分配，拨款机制通常包括供应机制、分配机制和问责机制，是指政府财政可以提供多少资金，如何提供，谁提供，如何在高等学校之间分配财政资金，如何使用过程和结果等问题。
高等教育财政拨款制度是国家教育制度和财政制度状况的集中反映，是一个国家实现高等教育顺利发展的重要经济支持，也是国家控制高等教育、实现高等教育平衡发展和质量发展的重要手段。公共产品理论认为，高等教育财政拨款的范围是国家财政教育资金在高等教育领域的分配，但本质上是由于高等教育作为一种非竞争性、非排他性的“准公共产品”，存在“市场失败”问题，必须依靠市场以外的力量，即政府的力量来弥补市场失败造成的公共产品短缺。财政拨款是政府发挥监管力量的有效手段。政府可以通过增加财政投资来保证高等教育的顺利发展，也可以通过不同类别、不同层次、不同专业高校拨款数量、拨款方式的变化和拨款绩效的评价来调整其发展方向和发展速度，实现高等教育的平衡发展和质量发展。
二、美、英、德、日财政拨款制度比较
1.财政拨款的主体。高等教育财政拨款主体的设置通常与一个国家的政治制度有关。美国是一个典型的分权制国家。联邦政府对高等教育没有实际管理权，真正的管理权和财政权掌握在州政府手中。因此，财政拨款主体呈现出典型分权制下的分散特征。主要财政资金由州政府提供，联邦政府只负责宏观指导，提供一定的资金支持。各州政府通过各种“协调委员会”或“管理委员会”等附属于政府机构的中介机构分配资金，如田纳西州高等教育管理委员会（THEC）、德克萨斯州高等教育协调委员会（THEGB）等。与美国相比，英国高等教育财政拨款具有典型的中央集权性质。中央政府决定了高等教育拨款的总数、总体原则和比例，但政府不直接向高校拨款，而是由独立的拨款机构拨款――高等教育基金委员会（HEFC）高等教育基金委员会是一个非官方的独立运营机构，在政府和大学之间扮演着“缓冲器”的角色。[1]德国是一个联邦国家。联邦政府和州政府共同承担高等教育的财政拨款责任，财政拨款权也由官方按照有关协议执行。日本高等教育实行中央和地方两级管理制度。对于不同的办学主体，资金来源存在显著差异。国立大学属于国库依存型学校，资金来源由中央政府负责，而公立大学是地方依存型学校，资金来源由都府道县、市等地方政府负责。
从上述四国拨款主体的设置来看，英国设立了独立的拨款机构，在业务上接受政府指导，但不受政府控制。政府机构负责美国、德国和日本的财政拨款。其设立的一些缓冲组织仍附属于政府相关职能部门，主要起到咨询服务的作用。但总的来说，各国都不同程度地强调了中央和地方政府的重要地位，形成了“中央加地方”混合拨款的显著特点。
2.财政拨款规模。根据美国联邦政府教育部教育统计，2010-2012年，美国政府拨款占公立高校教育经费的54.23%、61.76%、64.04%呈逐年增长趋势。其中，州政府占比最高，平均达到48.23%，联邦政府约占10.25%，地方政府约占1.53%。政府拨款，特别是州政府拨款，已成为美国公立高校教育经费的主要来源。在英国，除白金汉大学和开放大学外，其余高校由政府通过高等教育基金委员会拨款，拨款所占比例基本保持在70%左右。根据德国《2010年教育统计摘要》，2010年德国高等教育经费总额的97%来自州政府和联邦政府的拨款，其中州政府约占90%，联邦政府约占7%。政府几乎负担了所有的高等教育经费。[2]在日本，政府对国立大学的拨款基本保持在50%-60%左右。
上述数据显示，美国、英国、德国和日本的高等教育资金相对较大，政府资金已成为这些国家高等教育资金的主要来源。
3.财政拨款的类别和方法。美国高等教育财政拨款主要包括教学日常资金拨款、科研拨款、学生资助等特殊专项拨款。联邦政府主要为学生提供科研拨款和少量资金。州政府主要提供教学日常资金拨款和专项拨款。拨款方式通常采用合同拨款法、协商拨款法、绩效拨款法等形式，州政府一般根据实际需要选择一种或多种拨款方式。英国高等教育拨款主要包括教学拨款、科研拨款和特殊计划专项拨款。英国政府选择高等教育基金委员会是为了保证拨款的独立性、公平性和竞争力（HEFC）负责拨款的主要原因，保证了英国高等教育教学和科研质量的稳定性和长期性。德国高等教育经费主要来自联邦政府的辅助资助和州政府的基本资助。联邦政府主要提供基本建设费、少量科研费和学生资助资金，州政府主要提供日常资金、基本建设费、科研费和根据《联邦培训资助法》对学生的资助资金。对于基本建设费，联邦政府和州政府通常采取直接分配给建筑商的方式，中间不经过高等学校。由于办学主体的多元化特点，日本高等教育涉及到具体的拨款类别和方法，也呈现出多元化的特点。国立学校的拨款项目主要包括学校教育费、基本建设费和科研经费。私立学校的拨款主要涉及部分教育费和学生资助，很多具体的拨款程序都是通过缓冲中介间接分配的。
在上述四国拨款的类别和方法中，各国区分了日常资金和专项资金。日常资金和专项资金分开分配的主要原因是两种资金的用途和性质不同。日常资金主要是为了保证学校的正常运行和发展，而专项资金有具体的计划和用途，必须用于专项资金。在拨款方式的选择上，英国采用了间接拨款方式，而美国、德国和日本则形成了明显的“直接加间接”混合拨款方式，但各国在拨款程序上突出了通过中介组织拨款的重要性。
4.财政拨款业绩。绩效管理思想已经体现在美国、英国、德国和日本的高等教育财政拨款政策上。田纳西州是第一个制定绩效拨款评估体系并实施绩效拨款政策的州。具体做法是田纳西州高等教育管理委员会（THEC）根据事先制定的绩效评价方案，对高校进行绩效评价，得满分的学校可额外拨款5.45%。该方案所涉及的评价指标和权重一般为5年，每5年调整一次。[3]英国绩效管理的特点也是基于绩效评估的结果来增加或减少资金的基础。英国高等教育基金会（HEFC）一般来说，高校每3至4年进行一次教学和科研水平评估，评估结果将作为向高校分配资源的依据。德国基于绩效分配的总额约占大学拨款总额的10%，绩效标准以“毕业生质量”为主、“获得的第三方资金”和“大学研究水平专家评价意见”是计算指标。不同的指标有相应的权重，一般为80%、10%、10%。日本绩效管理的概念主要体现在促进高等教育国际化和提高科研水平的项目上。为了建设30所国际一流大学，日本充分引入了市场竞争机制，并根据绩效评价结果实施了资源配置的绩效分配方法。为提高科研创新水平，日本第二次《科技基本计划》将于2001年实施～在2005年期间，竞争性科研经费由原来的8.9%增加到20%。
从上述四国绩效分配实施的基本情况来看，高等教育财政分配反映了从“投资导向”到“产出导向”的趋势，注重引入市场竞争机制，但各国绩效分配模式仍处于投资分配引入部分绩效因素的阶段。
5.财政拨款评估。美国非常重视高校资金评估，州也形成了独特的资金评估体系，如田纳西州建立了学生满意度、毕业生质量、学术水平评价、规划与合作四项评价指标，肯塔基州在教学质量、科研水平、平等机会、学习和改进等方面设置了25项评价指标，取得了良好的效果，成为美国其他州绩效资金评价的代表。英国科研拨款是将科研质量评价结果与拨款金额直接挂钩的最典型的绩效拨款模式。通过评价活动，高校科研质量分为7个等级，不同等级对应不同的拨款金额。英国高等教育基金会（HEFC）评价结果为其科研拨款决策提供了直接参考。德国高等教育的评价机制更多地反映了多样化和社会化的特点。政府可以组织社会专家对大学的专业和学科进行评估，也可以聘请社会专业评估机构对大学进行评估。评估的最终结果影响了大学的分配金额。日本高等教育分配的评价机制相对完善。除了法律规定大学必须进行自我评价外，政府还将聘请第三方评价机构进行重新评价，重视大学教育和科研的质量。评价结果已成为政府分配竞争性资金的重要依据。
总的来说，虽然美国、英国、德国和日本的高等教育评价重点和评价指标不同，但各国高度重视评价与教育资源配置的关系，在一定程度上形成了系统、多层次、多元化的高等教育质量评价机制。
6.财政拨款法案保障。完善法制，注重运用法律手段保障高等教育投入，是美国、英国、德国和日本高等教育财政拨款制度的共同特点。自1862年《莫雷尔法案》以来，美国对高等教育财政支持的立法历史悠久，（MorrilAct），到1874年《哈钦法案》（HatchAct）、1917年《史密斯一休斯法》（Smith.Hughes Act）、1965年，《高等教育法》基本完成了高等教育财政支持的立法体系建设，形成了以州政府为主导、联邦政府和地方政府共同参与的财政拨款体系。英国非常重视使用法律手段来保护高等教育的财政投资。《1902年教育法》、《教育改革法》、《继续教育和高等教育法》、《1962年教育法》都明确规定了高等教育的财政投资，以法律手段保障了高等教育财政投资的顺利进行。德国《高等教育建设法》和《联邦培训资助法》明确规定了德国高等教育的基本建设费、科研费和学生资助投资。战后，日本制定了《教育法》、《教育基本法》、《社会教育法》、《国立学校设置法》和《私立学校设置法》，明确了政府对高等教育财政投资的责任，确保了日本高等教育资金融资的顺利进行。