进一步完善税收分配制度

（1）如前所述，我国现行分税制度是过渡性、不完整、不规范的分税制度，是当前地方财政矛盾加剧的根源。就当前地方财政困难而言，应重点从以下几个方面进一步完善税收分配制度：（1）正确理顺中央与地方政府的财政关系。在科学划分中央和地方政府权力的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步实现中央政府、地方财政、中央和地方共同事权；在收入方面，适当调整中央和地方财政的收入范围；在管理权力方面，地方政府有权管理和调整新的地方税收征收，如一些不影响国民经济整体情况的地方小税收逐步由地方立法报国家备案。（2）建立地方财政转移支付标准化制度。要建立规范的政府间转移支付制度，必须打破既得利益，统筹考虑增量分配和股票分配。按照因素法计算，既要有利于促进经济发达地区继续保持快速发展势头，又要支持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地支出水平和转移支付金额，解决和缩小各地财政资源差异，特别是贫困山区，要实行政策倾斜，加快经济发展。（3）创新支出机制，加强支出结构调整，规范分配秩序。财政是政府实现其职能的财政保障，其职能范围决定了财政支出的内容和范围。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，各级地方政府在转变职能、适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但也要看到，目前我国大部分地区仍处于“餐饮金融”格局，政府职能范围不明确，收支矛盾突出。因此，尽快建立结构合理、管理规范、约束力强、效益强的财务管理机制尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。因此，必须做好以下工作：一是按照公共财政要求，加强支出结构调整，规范分配秩序。目前，我国大部分地区财力不足，基层财政困难重重，“餐饮财政”的格局特征十分明显，收支矛盾十分突出。因此，必须尽快建立结构合理、管理规范、约束力强、效益强的财务管理机制。各级地方政府部门以当前体制改革为契机，根据市场经济决定的公共财政方向重新定义财政供给范围，坚持“行动、不行动”的原则，一般竞争、商业领域和可利用社会资金发展，财政资金逐步退出，部分商业机构财政拨款也应大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力。只有通过大力调整支出结构，进一步规范财政资金供给范围，才能集中资金，确保公共支出的需要。二是认真做好预算管理基础工作，逐步落实部门预算。长期以来，我国传统预算编制内容粗糙，透明度低，准确性差，在执行过程中调整过多。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，过去的预算编制方法逐渐落后于经济发展的步伐。因此，首要任务是改革传统的预算编制方法，在细化预算的同时，尝试编制“部门预算”。各级财政部门加强调查研究，全面清理预算单位收支，区分不同情况，合理制定各部门员工和资金配额标准，正确分析情况，合理预测收入，客观科学编制部门预算，公平、公正、公开，解决财政支出“缺失”和“越位”问题，防止预算分配的随机性，使预算逐步走上科学、制度化、标准化的轨道，提高预算管理水平。三是改变理财观念，加强对财政支出的监督管理。近年来，虽然地方财政支出管理得到了改进和加强，但与收入管理相比，它往往更加被动，地方财政“重收轻支”和“重拨轻管”的现象仍然很普遍。因此，要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求，必须改变重收入轻支出的局面，进一步加强地方财政支出管理，加快财政支出管理改革步伐。完善财政资金跟踪评估和使用反馈管理制度，进一步加强财政资金使用管理。对于教育、科技、农业支持、社会保障等一些大型资金支出，要定期跟踪效率，了解使用情况，不断完善管理措施，堵塞财政支出漏洞，努力提高资金使用效率，不断提高地方财政支出管理水平。

 

（2）在债务融资需要的情况下，规范和约束现有地方政府的借贷行为，完全禁止地方政府的借贷行为，只会导致地方政府从异常渠道获得收入，以弥补必要的支出。允许地方政府发行债券，允许地方政府以标准债务的形式获得资金，以弥补建设资金的不足。同时，加强对预算外资金和制度外资金的监督管理，取消部分不合理收费，提高其监管能力。与中央政府的国债转贷相比，地方政府的直接借贷方式可能对地方政府的借贷行为有更强的约束力，从而降低债务风险的强度。因为，在这种情况下，地方政府作为债务人，更直接地承担债务风险，更强的还本付息责任感，这种责任感将促使地方政府更加关注项目审批、可行性论证和建设的效益，有利于提高债务资金的使用效率，避免债务资金的浪费；另一方面，由于地方政府扮演直接债务人的角色，社会成员，特别是债务发行地区的公众，更容易加强对地方政府债务行为的监督，增强地方政府债务的外部约束力，防止地方政府债务行为的过度扩张。事实证明，上述结论是符合现实的。根据世界银行的研究，以中央为全融中介担保人的还款记录口碑不佳，贷款分担越来越政治化。讨债往往粗心大意。最后，全国纳税人不得不承担不良贷款的负担。