财政转移支付绩效与监督治理框架的重构

财政转移支付绩效与监督治理框架的重构

 

1. 建立全过程动态监督体系，处理效率监督和人员监督。财政转移支付绩效和监督机制建设的两个核心问题是效率监督和人员监督。因此，政府转移支付绩效和监督管理框架的重建应首先解决这两个问题。本文认为，全过程动态监控系统主要包括：一是以专项转移支付资金使用为主线的横轴，由项目申报、资金管理、资金分配、资金使用和有效性评价五个阶段组成；二是以一般转移支付和专项转移支付资金管理部门为主线，由中央财政、省级财政、地方财政、县级财政、乡镇财政五个层次组成；三是以多元化监督为主线的综合管理框架，包括全国人大监督、财政监督、审计监督和党内监督。这三种框架有机结合，相互制衡，形成了合理、系统、有限的全过程动态监督体系。

 

(1)横向监管财政专项转移支付。

 

首先，项目申报和监督。项目申报应由公众监督。项目申报由专家、各行各业代表和监督部门代表组成的评价小组负责，深入论证项目各阶段的可行性、环境评价和结束后效益。

 

二是资金管理和监督。首先要注意项目预算的编制。其次，当专项转移支付项目有新的调整时，应提前征求建议，并与监督检查局签字。最后，确保项目及时、公开、透明。

 

三是资金配置和使用监督。要不断完善基础信息数据库，在继续实施政府采购制度的过程中，重视项目支出标准体系建设，重点细化项目支出预算。主管机构要加强监督观念，定期检查项目管理，提高项目调整审批效率，严格监督，做好项目验收和绩效评价；按程序审批项目变更；用不同的会计方法对不同类型的项目进行会计核算；按项目合同规定支付，并对相关项目档案和财务档案进行审核。

 

四是绩效评价和监督。每个财政年度结束后，行政机关应当编制专项转移支付决算报告，接受全国人大的监督，加强预算约束力，在合理分类的基础上逐步整合现有的专项转移支付项目。

 

（2）五级财政自上而下的垂直监督。中央政府的财政转移和支付控制。做好三个方面：一是全面开展中央基层预算单位的综合监督工作。其次，积极完善专员办公室等派出机构的监督方式。专员办公室等派出机构应当联系中央财政与基层预算单位的桥梁和纽带。通过基层实地调查，充分反映基层预算单位的需求，收集综合财务监督所需的数据和信息，为进一步建立监管账单和数据库奠定坚实基础。最后，建立上下联动、密切合作、合理联系的综合监督成果应用机制平台，支持业务部门和主管部门加强财务管理，形成有效的三维监督机制。

 

下一层是对省市中间财政转移支付资金的监督。在这方面，关键是要继续建立和完善资金内部控制管理方法，包括一些相关的审计和检查操作规则，明确定位规则、定量评估等。在操作规则中，基层预算单位是预算执行的主体，需要对资金支付信息的合法性、真实性和准确性负责；上级主管机构除监督部门重点基金项目预算执行外，还组织指导部门预算执行，总结审核下属基层预算单位的支付信息，如省财政部门需要跟进审批资金使用和项目进度，确保资金按时分配。此外，中间财政转移支付资金监督还应完善专项资金绩效管理体系，有助于提高资金使用效率和政府公共服务水平。

 

下一步是对县乡等基层财政专项转移支付资金的监管。由于县乡处于金融资金监管的“终端”阶段，其控制效果将直接影响经济政策实施的结果，也决定了金融资金能否安全有效地使用。完善这一水平的资金监管至少可以从三个方面入手。首先，明确职责。乡镇财政局可以在上级财政局签署资金监督责任书，明确其在资金监督工作中的主要职责和任务，确保县、乡、村各级财政专员能够履行各自的职责。二是注意规范资金公开公示，积极接受群众监督。资金责任主体可以按照“谁负责、谁负责”的原则确定，然后根据责任主体的差异对资金进行分类，最终准确宣传资金责任主体并接受监督。三是认真做好抽查工作，进一步规范抽查程序和内容。乡镇财政办公室可以充分发挥就近监管的优势，对一定比例的资金用途进行有针对性的抽查和检查，确保资金如实使用。同时，在抽查检查过程中，还可以规范资金工作草案，这也有利于建立和完善资金监管账单，加强资金管理。

 

（3）完善财政转移支付监督的多元化主体模式。建立以多元化监督为主线的综合管理框架，包括全国人大监督、行政监督、审计监督、党内监督四个监督主体。综合监督强调建立多元化的三维监督体系，尽量避免各监督主体权责的交叉。立法监督应当加强全国人民代表大会及其常务委员会所属预算审查委员会的监督管理职责。行政监督的重点是实现行政机关管理职责的再优化，重视宏观政策的掌握和财政收入的再监督，减少对具体微观事物的参与。审计监督强调，要实现财政转移支付的全面覆盖。目前，要加快省级以下审计机关人员和财产的统一管理，确保审计的独立性。党内监督主要是通过对领导干部实施财政纪律，主要针对财政转移支付领域的行政效率和行为腐败，即领导干部利用垄断权进行资金滥用，从根本上治理财政转移支付领域的腐败。

 

 2. 加强问责，用法律的强制性规定硬化预算约束。

 

（1）加强财政监督法制建设。一是加快财政监督专项立法。制定、颁布和实施《中华人民共和国财政监督法》，科学界定各监管机构之间的职责、权限和分工，有效解决各监管机构之间责任重叠、重复检查的问题，使财政监督更加权威，遵守规章制度，遵守法律。二是重视财政转移支付专项立法，推进《中华人民共和国财政转移支付法》的制定和颁布，作为财政监督的子法，包括立法目的、基本原则、主体、对象、内容、程序、控制、问责等，约束和规范财政转移支付行为，确保财政转移支付各环节、各方面的规章制度。第三，结合各领域现有的转移支付政策和地方财政转移支付文件。

 

（2）建立和完善严格的执法机制。一是完善执法制度。加强财政监督主体与司法机关、纪律检查监督的密切合作。移交必须移交，处罚必须处罚，真正同等重视调查处罚，治理财政腐败，规范财政纪律。二是加强处罚力度。对于具体的违法行为及其损失，应明确规定其违法责任，减少“自由裁量权”的使用。处罚范围不应该太宽。特别是要加强对相关责任人的处罚，将处理与处理人、行政处罚与刑事处罚、内部处理与公开曝光相结合，改变当前处罚过轻的情况，即大多数只给予行政处罚，少给予足够的经济处罚和限制人身自由处罚，更罕见的生命处罚。