新形势下地方政府债务成因分析

一、引言

 

中国目前正处于全面建设小康社会目标的关键时期，“十二五”规划时期是促进经济发展模式转变和经济结构调整的关键时期。2014年8月31日，酝酿20年的《预算法》首次修订通过，将于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》发布，控制和规范地方债务融资规模，为预算法的实施奠定了具体的实施基础。10月8日，国务院下发《关于深化预算管理体制改革的决定》，提出积极推进预算公开。这一举措正式拉开了新一轮财税体制改革的序幕。特别是在地方政府债务管理方面，《新预算法》、《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》具有重要意义。基本建立了规范地方债务的法律框架，全面启动了地方债务管理改革，明确要求地方政府公布资产负债表。这些措施将对地方政府财政产生一定影响。因此，本文将主要从财政预算管理的角度分析地方政府债务的原因、新预算法及相关法律法规对地方债务的影响，最后对新预算法实施中可能遇到的问题提出一些建议。

 

二、新形势下地方政府债务成因分析

 

中国地方债务问题历史悠久。受2009年美国次贷危机引发的国际金融危机影响，为应对国外经济低迷，各级地方政府建立融资平台公司，借大量贷款刺激地方经济增长，迅速扩大地方政府债务规模。主要原因如下：

 

1.大多数地方政府的“土地财政”已经成为常识。自税收制度改革以来，地方政府大规模占用土地，以土地财政模式维持地方政府的运作，推动地方经济增长。经济增长的目标反过来又促进了土地资源的资本化，进而加剧了地方政府债务的逐步扩大。

 

2.政府间支出责任的界定不够明确。由于缺乏相关法律、法规、文件、规章，政府和社会的支出范围不明确，中央和地方政府之间的支出界限和责任划分不明确。如基础设施建设、城市改造等投资金额较大的项目，可以吸收社会投资进行建设，往往由政府直接投资，而公共卫生、医疗服务等应由政府承担的基本社会服务则向市场开放，由市场决定。由于制度问题，地方债务不断增加。

 

3.地方政府缺乏财力。分税制改革后，中央政府高度集中财力，地方政府大部分收入将回归中央。中西部等欠发达地区主要依靠中央转移支付维持运行。许多转移支付项目需要30%的地方配套设施～40%的资金在地方财力严重不足的情况下加剧了地方财政的收支矛盾。为了履行职责，保障支出需要，许多地方政府千方百计筹集非税收入，增加地方债务。

 

三、可能出现的问题和建议

 

当然，实施新的预算法等相关法律法规，建立新的地方政府融资体系将面临诸多困难，需要做大量细致的工作。例如，首先，地方政府利用PPP机制将基础设施等项目推向市场，具有一定的先进性。一方面，我国探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟。作为业主，政府部门在设计机制方面没有经验。目前，地方政府更多地将PPP视为偿还早期债务的一种方式，风险较大；另一方面，所有能够进入市场的业务都必须完全进入市场吗？理论上也存在一些争议。二是财政部门与融资平台公司的关系面临重塑，如何逐步消化地方政府现有债务量。长期以来，作为地方政府小金库的融资平台，其资产和负债没有纳入财政预决算。然而，在这一轮新的债务管理政策中，融资平台将面临重新分类，财政部门负责管理公共福利融资平台，盈利融资平台将直接进入市场，不再与金融挂钩。就管理能力而言，财政部门面临着更大的挑战。当融资平台巨额债务回归金融体系时，如何优化债务结构，消化现有债务？许多问题都需要解决。

 

首先，建立收益和风险分担的公平平等机制。社会资本与政府之间的收益和风险需要公平承担。目前，政府主要负责项目论证、可行性研究等前期工作。其中，财务指标的可行性研究、未来现金流的预测、利益的分配等难以准确衡量和确定。因此，为了避免PPP模式像BT模式一样成为地方政府吸引资金的工具，如何让社会资本在不亏损、有一定利润的基础上参与项目，实现政府与社会资本的双赢是亟待解决的关键问题。

 

二是建立健全与支出责任相匹配的财政保障机制。财政保障是落实政府责任的基本条件，也是深化财政体制改革的核心。根据中央和地方支出责任的划分和不同地区的支出标准，要实事求是地计算各省、自治区、直辖市、市、县政府的基本财政需求，并给予保障。

 

最后，必须强调，政府财政预算管理应严格遵守和执行国家有关法律法规，依法、执法、违法，履行法律责任，做好法律宣传教育，企业和公众也应履行法律义务，维护其合法权利，有效监督政府财政预算和决算。