提出财政省直管县体制改革和效率分析

一、提出财政省直管县体制改革和效率分析

 

促进县域经济发展是扶贫的核心。随着市县管理制度不利于县域经济发展的各种弊端的出现，时任国家总理的温家宝在2005年农村税收改革工作会议上提出，“有条件的地方可以推进省级‘直管县’试点。”同年5月，党的十六届五中全会强调，要“优化组织结构，降低行政水平，时机成熟的地区可以实行省级县级财政体制”。此后，全国大部分省份都迅速开展了省级县级财政体制改革试点。

 

1、财政省直管县体制改革是我国发展县域经济的重大举措

 

省级财政管理县的根本目的是解决县、区的财政困难，促进县经济的长期发展。一方面，省级财政管理县有利于协调城乡，规划过去地级市以前的资金或资源到需要更多财政支持的县（县级市）。另一方面，省级财政管理县有助于提高县、区的财政收入，“留下”市级财政收入，增强自身经济实力，确保财政支出。

 

2、财政省直管县体制改革迎合了现代管理中扁平化管理的趋势

 

扁平化结构是现代社会普遍推崇的一种新型管理模式。目前，在我国大型行政组织体系中，主要采用两种地方财政层次结构：一种是“省、地（市）县（市）”三级制度，即市管县财政制度；另一种是“省、县（市）”、地方和城市的“二级制度”，即省直管县的财政制度，三级地方财政制度是主导方式，不符合现代行政组织管理的扁平化理念。省直管县的二级制度是扁平化理念的实践。

 

3、财政省直管县制度满足了新时期市场经济发展的财政分权要求

 

与财政集权相比，财政分权代表省政府赋予县政府一定的财政权力，确保县政府在财政支出和收入上的独立划分。陕西省将市级财政权力下放给接管县，县级政府领导层的勇气得到展示，能力得到充分发挥。以往的依赖和“等、靠、要”的思想逐渐消除，更多的地方呈现出生机勃勃的景象。

 

4、财政省直管县制度有利于政府职能的转变

 

首先，财政由省直接管理后，由市处理的相关事务变为县级责任。县级政府必须提高决策和专业水平，加强干部队伍的培训，提高干部队伍的整体素质。二是县级财政由省级直接管理，加强了省级财政管理范围，使原事务复杂的省级政府不可能大大小小。因此，省级政府加强了大大小小、总体规划和总体发展的责任。

 

二、陕西省财政省直管县政策的特点和问题

 

陕西省自2006年开始实施省级财政直管县制度以来，总体上表现出扶贫的特点，结合强县的扩张，取得了巨大的成就。但在改革过程中遇到了一些新的问题。

 

首先，县（市）成为省级管理后，增加了大量财权。然而，为了快速取得成就，一些县（市）往往投资少、见效快的项目，建设绩效项目，而忽视科教、文化卫生、社会保障、环保等公共服务产品的建设。同时，一些县（市）为了与邻近县（市）进行所谓的形象竞争，建设一些功能相似的公共设施或服务产品，形成资源浪费或恶性竞争。

 

其次，从表面上看，省级财政管理县是一场非常有价值的权力下放革命，县级财政和市级财政具有公平的地位。然而，在具体的实施过程中，却产生了各种负面影响。例如，由于省级县级财政改革，市政府失去了部分财政来源，抱怨，有时故意制造困难，拖延县级行政事务，使县级政府不得不花费大量精力修复二级政府的关系。这无疑会挫败县级政府的热情，破坏省级县级改革的初衷。

 

第三，学术界的一些学者建议，一个省直接管辖的县（市）最合适的总数是40个。显然，在中国现有的行政区划下，只有海南、宁夏、青海等少数省份几乎达不到标准。此外，省级县改革后，省级财政管理将更大，工作量将更大，更违背学术界的科学定义。

 

三、深化财政省直管县体制改革，突出扶贫新活力

 

1、扩大试点范围

 

从财政省直接管理县体制改革的发展过程来看，它不再是一件新事物，在许多省取得了成功，积累了经验，并逐渐转变为一个相对成熟的改革内容。就陕西而言，陕西省可以将现有的21个县级单位纳入省级直接管理顺序，考虑赋予更多财政省接管的县行政权力，实现“财政”“行政”式完全意义上的省级直管。

 

2、大胆调整行政区划

 

与全国大部分省份相比，陕西地市较少，但管辖范围较大。如果神木、华阴、韩城、杨凌等强县（市）实行全面省级管理，并与周边县（市）合并，升级为区域性城市，产生新的区域经济中心，不仅可以整合优势资源，带动周边县（市）经济发展，还可以降低省级管理范围，提高行政效率。

 

3、建立监管协调机构

 

建立以省政府为首、在省财政厅设立办公室的监管协调机构，监督转移支付资金和专项资金的应用，协调县（市）关系，加强邻县（市）区域合作。对资金使用合理、效果显著的县（市）给予适当奖励；相反，减少一定权限，给予有关领导相应的行政处罚。

 

4、因时制宜，继续发挥地级市的作用

 

省直管县体制改革仍发挥着重要作用，如宝鸡、汉中等。因此，省直管县完全抛开地级市的作用是不现实的，大多数城市需要继续发挥应有的作用，领导县（市）寻找经济增长点，增加财政收入，提高人民生活水平。

 

5、敢于创新

 

一方面，陕西要利用“省直管县”改革的机遇，为极度贫困、生态环境恶劣的贫困县，在“生态县”的基础上，加强贫困县自然资源的合理利用，通过工业推广和科技兴县，为县域发展战略找到切入点，实现“生态县、工业强县、特色富县、科技兴县”。另一方面，通过移民搬迁项目，加大基础设施建设投入，特别是交通设施建设，实现群众生产生活方式的根本改变，在更多人口脱贫的基础上提高生活质量。

 

总之，在全面建设小康社会的过程中，只有采取多种措施，拓宽思路，充分发挥省级县体制改革的优势，才能更快、更好、质量、数量地实现“两百年”的目标，使中华民族更加坚定地站在世界民族的森林中。