财务透明度规则的基本内涵

财务透明度规则的基本内涵

 

财政透明度规则不是简单的经济范畴，而是通过财政透明度提高整个政府治理水平，实现国家治理体系和治理能力现代化的政治范围。财政透明度规则的发展经历了两个阶段：一是国际货币基金组织提出的“四点论”；二是学者们最新提出的“财务透明适当论”。

 

(一)“四点论”

 

国际货币基金组织在《财务透明度手册》（2007年版）中总结了财务透明度规则的内容：政府职责合法，开放预算程序，方便公众获取，确保真实信息。政府责任法是基本部分，其意义在于明确实施财政透明度的主体，即法律法规明确具有财政权力的机构，包括立法机关、政府机关和司法机关，以及法律法规授权具有财政权力的机构。虽然财政透明度规则也鼓励公众参与，但具有公共责任的政府部门是实施财政透明度的主体。由于财务信息高度专业，公众难以理解，因此有必要从程序中要求财务透明度。公开预算程序是正当程序原则在财务透明度实施中的具体表现。正当程序是指公共财产的获取、使用和处分程序应具有正当性。无论是税收征收，还是收费和行政处罚，……除了明确的法律授权外，还应经过法律程序。[8]方便公众意味着实施财务透明度必须方便公众理解，因为政府和公众在财务信息领域处于不对称状态，所以法律要求政府实施财务透明度规则必须主动及时，使公众发挥监督政府财政权力的作用，本质上也是人民主权原则的体现。财务信息的真实性是实现财务透明度规则的目标――“提高整个政府治理水平，重塑国家与公民的关系，实现责任政府，实现国家治理体系和治理能力的现代化”――通过财务信息的内外监管，确保财务信息的真实性是实现财务透明度规则的必要前提。

 

（2）适当的财务透明度

 

“四点论”是早期财政透明度规则的经典定义，其本质是为财政法治、财政开放和财政民主实施提供可操作的现实路径。因此，“四点论”侧重于方法规则，财务透明度规则的进一步发展进一步挖掘了其本质精神内核。最新研究表明，财务透明度不是越高越好，而是应该与其发展相一致；财务透明度不是绝对的，也有例外。“过去，学者们主要关注如何提高公众对政府预算、财政收入和其他相关信息的获取，他们基本上达成了一个共识：更高的财政透明度可以减少腐败。因此，加强政府问责制，向公众提供重要信息，是提高政府行政执政能力和政府治理水平的必由之路。[9]然而，这一结论仅限于定性研究未能从定量角度具体掌握财务透明度的问题。过去，研究过于关注“财务透明度”，而不是“程度”。因此，新研究更关注哪些信息需要公开，哪些信息不能公开；如何提高财政透明度，可以抑制腐败，改善政府治理，从而实现进一步重建国家与公民关系的目标。

 

“省际面板数据实证研究基本支持中国政府官员议价能力强，财政透明度抑制腐败效果不明显，贸易开放、公职人员工资和政府规模扩大有助于抑制腐败，教育水平和经济增长对腐败的影响不明显。[9]因此，理论分析和实证分析都表明，在中国政府官员议价能力强的前提下，进一步提高财政透明度有利于抑制腐败，提高政府治理水平。与此同时，政府信息并非没有底线的披露，有些信息不披露是一般的例子。“英国1998年的财政稳定标准指出，财政管理透明度的原则代表着政府应该披露足够的财政信息。但有些信息例外，如涉及国家安全的财政信息、个人隐私信息、损害政府决策完整性和政策建议过程的信息等。[10]政府的可信度是改善政府治理的重要保障。如果过度快速提供财政透明度，也可能损害政府自身的可信度。过度依赖透明度可能会损害信任，没有一定的信任政府组织不能有效运作或变得低效。因此，如何在提高财政透明度和维持政府信誉之间追求平衡是未来实施财政透明度规则的重要概念。

 

早期的“四点论”与后来的“适当论”相结合，形成了完整的财务透明度规则的含义。前者注重定性，后者注重定量；前者强调程序，后者强调本质。在现代国家的国家治理建设中，要注意以“四点论”为基础，然后兼顾“适当论”，避免后者否认前者。特别是对于像中国这样的国家来说，长期以来，财政一直被视为“国家的武器不能展示人”，迫切需要改变思想，从预算开放到财政开放和财政透明度，在这个过程中掌握程度，重建国家与公民的关系，实现财政民主和人民主权，最终促进国家治理体系和治理能力的现代化。如果从一开始就强调适当的财务透明度，它很可能成为许多既得利益相关者推迟改革的挡箭牌，促使刚刚开始的财务透明度规则死亡。本文在上述分析的基础上提出：财务透明度规则是指政府应当按照正当程序向公众公布其职责，并根据其职能承担责任的规则。结合中国现实问题和上述理论定义，本文再次定义的财政透明度规则可分为四项：政府责任法定、合法程序、适当透明、真实、负责任的政府。与国际货币基金组织提出的“旧四点论”相比，对财务透明度规则的新总结被称为“新四点论”。