财务透明度规则的现实路径

财务透明度规则的现实路径

 

如何推进我国财政透明度建设更受关注。财税体制改革是全面深化改革的突破口，财政透明度建设是当务之急。结合《中华人民共和国》?《政府信息披露条例》（2008年5月1日实施）（以下简称《条例》）实施以来，我国财政透明度建设存在以下问题。首先，法律依据权威不够。《条例》作为国务院颁布的行政法规，权威性不够，不足以承担财政透明度建设的法律基石。要摒弃继续修改《条例》的思路，直接立法。没有宪法和法律的依据，财政制度改革的合法性和权威性是不够的。其次，与财务透明度规则的新四点要求相比，本条例主要反映了第二点，即开放预算程序，与第三点的透明度和真实性还有相当长的距离，第一点和第四点没有涉及。总的来说，我国的财政透明度规则不仅远离国际通行标准，甚至按照《条例》的要求也非常欠缺。第三，目前的财务透明度规则具有很强的行政推广色彩，没有上升到法律治理，因此不能长期系统化。最后，目前的财政透明度规则仅限于政府个别部门的推广，削弱了这些重大工作的推进，需要各部门（包括党的部门）共同推进。

 

(一)财政透明度立宪态度

 

“在一个超越城镇的国家社会，每个人都不可能参与所有的公共事务，代议制政府已经成为人们可以选择的最好的政府方式。”[11]（p.52)基于人民主权论和公共财产权论，公民要突出公众意见，仅靠代议制政府存在很大缺陷。公共选择学校的研究表明：“当集体决策的成本很高时，只有在半长期的系统结构中进行大部分的日常运作，政府才能适度履行其职责。财政是广义政治宪章的一部分，因此必须将财政宪章的变化视为半永久性和长期的社会结构类型。”[12]（p.350)财政透明度规则最初在欧盟中国实施。1993年，《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)对成员国经济政策作出了原则性规定:自1994年起，欧盟成员国财政赤字占GDP的比例不得超过3%，政府债务占GDP的比例不得超过60%。欧盟提出财政透明度规则，以加强财政管理，基于担心其成员国的造假账目来应对马约。从美国进步时代的预算运动到2009年奥巴马签署的第一份总统记事本――“透明开放的政府”反复论证了路易斯布兰代斯的名言：阳光是最好的防腐剂。这本记事本表达了三种观点：政府应该是透明的；政府应该参与；政府应该多方合作[13]（pp.9-11）。基于人民主权论、公共选择学派的论证和欧盟的政治实践，财政透明度规则本质上是政治规则，是提高政府治理水平的重要规则。只有将其纳入宪法或宪法法律，才能对政府的财政权力构成实质性的约束。

 

（2）财务透明度法律规则体系

 

为了促进财政透明度的建设，除了在宪法或宪法法律中加入上述财政透明度内涵的定义外，还需要制定相关的法律规则和制度。首先，修订地方市政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。现行国务院组织法除了“部门机构无数量限制、内部机构无限制、直属机构无限制、副职人数无限制、监督制度不足”[14]等缺点外，一个主要缺陷是各部门的职责没有明确界定。地方政府组织法也存在类似的问题。如果这个问题没有得到解决，十八届三中全会提出的政府与市场的关系将无法从根本上澄清。“负面清单”自然是一个很大的进步，但仍属于行政内部措施，属于不稳定和非正常的政策范围。

 

二是制定《行政程序法》，建立公民参与财政监督制度。十八届四中全会的决定提出完善行政组织和行政程序法律制度，行政程序法有望提上立法日程。程序法和过程控制的概念和制度起源于1215年的英国宪章，完善于美国宪法第五条的修正案[15]。在过去的800年里，各国都意识到程序控制是控制政府权力的有效手段，也是根本腐败的武器之一。公民参与政治决策过程不仅使民主制度成为可能，而且通过参与过程促进个人负责任的社会和政治行动[16]（p.26)。总结温岭预算改革、闵行预算改革、广州预算改革的经验，在民主讨论的基础上建立符合当地实际的参与式民主机制。

 

第三，该条例被提升为《中华人民共和国政府信息披露法》。为了实现真实、透明、适当的政府信息披露，我们应该从各国的一般规定中学习，并在法律规范中制定政府信息披露法。现行《条例》和《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国立法》、《中华人民共和国档案法》存在矛盾，需要提高《条例》的法律水平才能解决。适当的财政透明度应当受《中华人民共和国保密法》的限制。长期以来，由于我国将公共事务视为保密内容，首先要推动财政透明度规则的全面实施，以公开为准则，不公开只受法律限制。

 

最后，建立责任政府，实行财政问责制。法治不仅强调对政府权力的限制，而且强调政府的责任。缺乏相应的财政问责制，将无法从根本上实现上述三种财政透明度。

 

（三）财政透明度规则和政治问责

 

《条例》的实施对政府财政信息的公示产生了很大的影响。但能够披露实质性财务信息的单位只占所有被调查单位的比例 5.3% ，政府信息披露制度的效果仍有待提高[17]。其中一个重要原因是，促进财政透明度规则的制度安排更多地依赖于道德激励，而不是制度强制性的。《条例》第三十五条对违反财政透明度规则的行为给予处罚――“行政单位违反本条例规定，有下列情形之一的，由监察机关和上级行政机关责令改正；情节严重的，依法处罚行政单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”――可执行性差，导致当前财政透明度建设进展缓慢。由于财务透明度规则的实施是基于整个公众的利益，违反财务透明度规则通常侵犯整个公众的利益，但也让每个特定公民感到自己的利益受到侵犯，因此通过司法诉讼违反财务透明度规则的政府和官员难以操作，难以有效，唯一可行的责任是通过政治问责促进财务透明度规则的实施。要加强人大及其常委会对政府的看法政权的监督职能，考虑将党政干部和官员违反财政透明度规则的行为视为应当追究政治责任的情形之一，纳入《中国共产党问责条例》的规定。