新常态下PPP模式的财政效应评价

新常态下PPP模式的财政效应评价

 

2017年中央经济工作会议明确，要继续实施积极有效的经济政策。在中国地方市政府不断提高财政支出投资支出比例、逐步增加投资额的背景下，必须防止经济政策对民间投资的“挤出效应”。PPP可以有效激发民间投资的积极性，增强中国的经济活力，帮助中国的经济转型升级。然而，PPP也给财政安全带来了一些风险因素和不确定性。

 

1. PPP模式对我国财政起着积极的作用。

 

（1）减轻新城镇化战略中的财政压力。城市化率是反映一个国家社会经济发展和人民生活质量的重要指标。目前，世界主要发达国家的城市化率基本达到80%以上。根据国家统计局公布的宏观经济数据，截至2016年底，我国城市常住人口已达7.929 8亿人，全国城镇化率为57.35%。十三五规划纲要还提出，到2020年，我国内地常住人口城镇化率将达到60%的预期效果。城镇化发展作为我国十三五期间的重要战略部署，在去库存、扩大投资、促进消费方面发挥着重要作用。PPP模式可以拓宽城镇化发展融资模式，创新融资机制，减轻地方财政压力，刺激民间投资，激发经济发展新动力，促进税收增长。

 

（2）扩大经济转型升级中财政政策乘数效应。中国经济转型升级应逐步淘汰或改造“三高一低”（高投资、高能耗、高污染、低效率）行业和公司，货币政策作为结构调整效果有限的总体政策，需要经济政策和货币政策、总体调整和结构调整，地方政府可以通过城市化基金、工业基金、风险投资基金发挥财政乘数效应，引导民间资本满足产业结构升级要求、竞争力和创新驱动产业和产业领域，促进中国经济转型升级。（3）提高财政规划性和可持续性。财务报表中政府资产负债的完整披露、跨年度预算平衡机制的建立和中期财务规划管理的实施是现代财政体系的基本要求。在PPP模式下，公私合作的本质是政府购买服务。在当前PPP项目大规模启动的情况下，不少地方政府将大中型PP项目纳入地方发展规划和政府重点工作，客观上推动政府在基础设施建设和公共服务提供方面逐步向中长期财政规划模式转变。

 

（4）提高债务透明度，提高债务结构。高地方政府债务是我国公共财政的重大风险之一。与政府财务报告中明显的地方政府债务相比，地方政府通过投融资平台积累的隐性担保责任债务无法获得真实的统计数据，导致财务风险和金融风险高度交织，债务不透明和持续积累可能导致财务风险和金融风险。PPP模式可以帮助地方政府改善公共产品和公共服务，根据财政部有关规定，PPP项目参与者不包括地方政府投融资平台和地方政府控股国有企业，有利于市场企业债务分离，通过风险分担、利益分享机制将部分直接或间接的政府债务压力转化为简单的企业债务，降低地方政府债务压力，降低系统的财务风险和金融风险。此外，由于市场竞争机制的引入，项目效率将大大提高，也将提高债务透明度。

 

2. PPP模式在新常态下所包含的财务风险影响因素。

 

（1）信用风险。实践中政府与社会资本的合作形式多种多样，公私双方在资源投入和风险承担方面存在博弈关系和竞争关系。一方面，由于信息不对称和资本逐利的性质，引入私人投资提供公共产品或准公共产品存在一定的风险。如果监管不力或项目合作模式设计不合理，很容易导致财政资金流失和使用效率低下。另一方面，PPP项目周期一般较长。地方政府的变化和可能的政策变化将对私人投资者产生潜在的不利影响。如果项目终止或重大调整，早期投资的财政资金也可能浪费。

 

（2）投资过剩的风险。在国家全力支持PPP项目的背景下，国家发改委、财政部、地方政府率先发布PPP项目，设立PPP投资指导基金，容易造成PPP投资过剩。如果不进行全面的项目评估，将增加政府的投资支出，增加财政负担，影响财政可持续性。

 

(3)PPP相关法律法规缺失的风险。在PPP模式下，公司追求经济效益，政府追求社会效益。如果缺乏统一有效的PPP运营控制，公司会因为节约成本而影响服务和产品质量。目前，我国实施PPP模式的政府主体较多，缺乏完善统一的PP法律规范和实施办法。对于获得特许经营权的公司，地方政府只对控制作出一般性的笼统规定，很少涉及监管过程中各方责任的划分和违约后应承担的法律后果。

 

（4）政府财政收支不平衡的风险。对于地方政府来说，PPP项目的财政投资额度必须充分考虑其财政承受能力。由于PPP项目一般时间跨度较长，除财政投资外，PPP项目还涉及政府补贴、税收优惠等。在项目的整个生命周期中，地方政府必须平衡财政收入之间的关系，防止隐藏的财政风险，这对中国中西部欠发达的省份和地区至关重要。

 

（5）隐性债务的风险。在新的经济常态下，为了有效控制地方政府的债务风险，新的预算法给予地方政府有条件和适当的债务，同时加强地方政府的债务管理，地方政府不得通过投融资平台伪装融资，增加隐性债务。在PPP项目的实际实施过程中，一些地方政府为了吸引私人投资，甚至选择承诺固定收益和回报来吸引私人投资，使PPP项目从股权合作到债务融资，PPP已发展成为一种融资工具，政府的债务风险进一步扩大。