预算绩效考核管理体系中的全方位执行

目前，我国政府财政收入随着经济从快速增长向高质量增长的转变呈现放缓趋势，特别是在中美贸易摩擦、税费减免等宏观经济背景下，这种情况更加明显。为了不断满足人民日益增长的美好生活需求，政府部门在各民生领域和公共基础设施领域的财政投资不断增加，广大群众的幸福感和收益感逐年增加。首先，财政收入的增长显著放缓，其次，财政投资的持续增长，在一定程度上形成了实际的供需矛盾。这种供需矛盾的现象迫切需要对财政资金的使用进行绩效评估，以全面提高财政资金的使用效率，解决财政资金的闲置、低效、无效、浪费的问题。然而，财政预算绩效管理的发展需要建立一个高度依赖于完善的政府成本会计信息系统。只有建立科学合理的政府成本会计信息系统，才能更好地适应预算绩效管理的良性运作。

一、政府成本会计建设财政预算绩效管理环境分析。

（一）财政预算绩效管理环境。

财政资金以财政预算的方式充分体现，财政资金的使用效能要靠预算业绩的成果评估。我国政府在财政预算的绩效评估方面已经持续了多年。2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，首次对绩效管理提出了要求。2016年10月27日，财政部发布了《地方预算决算公开操作条例》，进一步提高了政府预算资金的信息使用透明度。2018年9月25日，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出今后三到五年基本建设全面、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系和花钱必问效，无效必问责的约束机制，全面巩固了今后预算绩效管理的目标和方向。到目前为止，预算绩效管理政策层面的顶层体系建设已经完成。

(二)政府成本会计建设现状。

随着权责发生制政府综合财务报告制度的改革和政府会计准则制度的实施，可以重建财务会计和预算会计之间适当分离和连接的会计模式。建立双重功能、双基础、双重报告的政府会计制度，使政府成本会计更加立体。从收付实现制度的角度来看，预算会计不仅明确了财政资金运作的背景，而且收紧了财政资金的控制权，使财政资金能够在既定的预算框架、期限和配额范围内严格有效运行。从权力和责任发生制的角度来看，财务会计从一定程度上借鉴了企业成本管理的理念和模式，充分考虑了资产折旧和成本所有权的期限，适度扩大了政府成本核算的对象，规范了政府成本核算信息的生成，提高了财务报告的质量。与传统的政府会计预算相比，权责发生制的引入为政府财务会计成本核算的实施奠定了基础。

二是政府成本会计制度建设与预算绩效管理的现实矛盾。

完善的政府成本会计制度建设是进行预算绩效管理和评价的基础。建立科学合理的政府会计制度，可以有效地推动预算绩效管理的有效运行。相反，它限制了预算绩效管理的良性实施。从预算绩效管理到政府成本会计制度建设的要求，仍存在一些实际矛盾。

(一)会计单元和绩效管理。

全方位规定存有差别预算绩效考核管理体系中的全方位执行，规定做为预算编制的各级政府部门和各级政府部门的每个构成部门和企业，现行政策和新项目所有计入预算绩效考核管理方法，防止预算机构主体上的留白。对于不一样的预算机构主体，预算绩效考核管理方法的关键点也不一样，可是无论哪种类型的预算机构主体，绩效考核的立足点全是能够量化分析的现行政策或新项目，即便对预算机构主体的政府部门、政府部门和企业绩效考核，也要依靠其执行或执行的现行政策和新项目，二者的差别是计算机构尺寸和核算微粒度等在细化分析上的差别。因此，预算绩效考核管理方法对政府部门成本费信息内容的规定是多维度的，是能够分层合并和跨阶段延伸的，既能围绕部门或企业分层合并各新项目的财务会计信息，也能够围绕新项目主体跨阶段延伸各新项目财务期内的新项目财务信息。然而，目前的政府成本核算在绩效评估要求的维度上无法细化到会计单元上，这使得成本核算数据难以直接满足绩效评估的全面要求。

(二)会计边界和绩效管理。

全过程需求存在差异在链上看，绩效管理的全过程需要围绕财政预算资金的流动进行。财政预算资金流向哪里，绩效评价相应跟踪评价哪里，两者是一致的。从过程的角度来看，绩效管理的全过程需要围绕政策或项目的实施过程进行，包括事前绩效评价、事后绩效评价，这是一个三合一的闭环评价体系。财政预算基金包括筹集资金、资金分配和资金使用三个环节，其中只有资金筹集和资金分配两个环节在政府组织内部进行，资金使用根据情况区分资金使用的方向，如特殊补贴或特殊支持的项目基金，资金使用的主体是分配单位，其中大部分是其他公益性社会组织或企业。显然，绩效评估的整个过程要求突破了当前政府会计的边界，而当前的政府会计实践难以适应这一要求。政府会计的主体是他们自己，会计的范围是两个政府组织内部环节的一部分，即资金筹集和资金配置，不能扩展到预算资金使用的下游单位。一些专项资金作为主要项目的补贴或支持，是政府组织的外部单位，阻碍了政府成本会计信息的全过程绩效评价。

(三)会计范围与绩效管理全覆盖要求的差异。

绩效管理的全面覆盖包括两个方面的含义。一是全面覆盖评价对象，即《中华人民共和国预算法》规定的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算四个方面；二是全面覆盖评价责任主体和流程，包括税费、社会保险等政府委托管理责任单位。评价责任主体和评价对象的不同决定了预算绩效评价的目标和评价指标是否完全相同。要建立差异化的评价体系，制定差异化的相关操作指标，建立完善的成本会计信息系统。绩效评估的全面覆盖要求政府成本会计能够提供全景大数据信息。缺乏的是，就当前绩效评估支持政府成本会计的信息来源而言，一般存在多头、多部门、多资源、多系统的情况。财务会计和预算会计的融合程度有限，财务部门和业务部门的行业和财务整合程度不高。政府会计信息不符合全覆盖评估实施要求，甚至存在很大差距。