解决我国地方政府“土地财政”问题的几点建议

解决我国地方政府“土地财政”问题的几点建议

 

地方政府的“土地财政”政策实现了自身利益的最大化，但其负外部影响，即降低居民福利（高房价使居民生活成本上升，伪装剥削居民收入，因此降低其福利）和失地农民问题越来越影响中国经济社会的稳定和经济社会的长期发展，降低全社会的福利。为了扭转这种行为，我们需要从以下几个方面开始：

 

1、明确土地所有权

 

地方政府代表国家拥有土地所有权，农民只有土地使用权。因此，面对土地的转让和出售，地方政府有最终的决定权，使农民无法很好地保护自己的土地。因此，要明确集体（以村为单位）各分子对集体土地的所有权，给予其产权主体的地位，并通过村民代表大会决定集体土地的用途、征地补偿和征地资金的用途，涉及土地的重大变化和切身利益。此外，稳定农民的土地使用权，规定使用权可以转租，但不能永久转让，既能保障农民的生活，又能实现对农民土地财产权利的明确界定和保护。

 

明确土地产权后，农民可以获得参与决策的主要地位，减少集体代理人对原农民土地财产权的攫取，有助于有效监督集体代理人的行为。但也需要一种机制，使征地方能够进行博弈，这就是市场化。在我国改革的目标中，市场化是工业化、城市化和现代化的前提，包括产品市场化和要素市场化。目前，产品市场化已基本实现，但离要素市场市场化还有很长的路要走。建立完善的土地市场机制，有助于政府实现管理者职能与所有者职能的分离，大大简化土地交易程序，显著降低交易成本。在市场化条件下，企业和农民可以通过谈判和合作达成协议，确保双方利益最大化，提高资源配置效率。地方政府可以通过征收资源税来实现其作为城市土地所有者的收入。在农民利益最大化的过程中，有效利用征地资金将不可避免地最大化集体利益，解决农民失地问题。

 

2、实现地方政府事权对称

 

一方面，我们可以适当调整现行的税收返还政策。目前，地方政府特别是西部地区的预算支出很大一部分实际上必须由中央财政提供。因此，解决地方政府财政短缺和县政府债务负担的基本思路必须适当下放部分财权。在下一步财税改革中，中央政府可以将地方税收返还和中央专项补贴直接纳入地方财政收入范围。

 

另一方面，可以适当调整转移支付制度。目前，主要承担基本公共服务的县级财政相对困难，即使在中央政府直接将地方税收返还和中央专项补贴纳入地方财政收入范围后，县级财政仍相对紧张。因此，必须进一步规范和调整各级地方政府权力和财政权力的划分，加强省级以下的转移支付。在义务教育难以支付和转移支付的情况下，为了解决地方政府基本公共服务供给的财政困难，可以建立义务教育专项转移支付。

 

3、实现地方政府财权平等

 

中央政府可以适当下放部分财权。一方面，在农业税改革的背景下，需要建立地方政府特别是县乡财政的新税种，同时增加中央政府对基本公共服务的支出责任。另一方面，要全面反思和系统调整现行的税收分配制度，根据政府之间权力的重新划分，在各级政府之间划分财权和财力。修订预算制度，使其与税收分配制度真正协调，取消预算外资金制度，使地方政府在财权问题上依靠培养和扩大税收基础，获得更多财政资源。

 

4、发行政府债券

 

地方政府土地政策的根源是资金不足以支付他们所有的开支，因此解决他们的融资问题是关键。地方政府融资有两种渠道，一是向银行借款，二是直接发行债券。中国商业银行基本上是国有银行。地方政府向银行借款后，相当于向中央银行借款。中央政府和地方政府可以看作是母公司和子公司之间的关系。地方政府只能享受利润而不承担义务，因此地方政府可以忽略收入－大力借款的成本原则使其借款行为成为地方政府消费中央银行支付的结果。这一现象引起了中央政府的关注，并控制了地方政府向银行借款。然而，地方政府作为一级财政法人，应当有权发行债券。如有必要，符合一定条件，应当放宽并允许其发行债券进行融资，建立中国地方政府及其代理机构的债券制度。有两个好处；一是政府发行的债券一般偿还周期长，有利于地方政府有足够的时间偿还债务。其次，地方政府的债券构成了政府的直接债务，大多数居民都是他们的债权人。在公众的压力下，地方政府将谨慎使用筹集的资金，这有利于限制地方政府的行为，并将资金用于真正寻求居民福利的事情。