改革完善我国县乡财政体制的路径选择

改革完善我国县乡财政体制的路径选择

 

关于如何改革和完善现行的县乡财政制度，大多数学者认为，应合理划分县乡政府的财权和权力，降低政府水平，完善转移支付制度，完善地方税收制度。具体来说，如何解决县乡财政问题，完善县乡财政制度，伴随着税收制度的进一步改革和“省级县”改革的探索。因此，学术界从不同的角度对这些改革持不同的观点。

 

(一)分税制是否应在省级以下政府全面实施？

 

税收制度改革后，中国基本建立了中央和省之间税收制度的基本框架，但也允许省级以下地方财政制度根据实际情况而有所不同。贾康（2005）认为，税收制度改革缺陷的原因是制度缺陷。鉴于此，逐步建立省级以下税收分级财政制度是首要任务，最终实施税收分级制度改革，完善税收分级制度改革计划，减少政府层面和财政层面，建立财权与权力相匹配的财政制度。具体思路是：在适当简化政府层面的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级债权”的原则，自上而下完善分级财政。

 

刘尚希、邢丽（2006）认为，省级以下财政制度不应一刀切地提倡分税制度，省级以下制度可根据当地实际情况设计。从我国现阶段经济发展水平和区域差异来看，税收分配制度主要在中央和省级之间实施，省级以下制度应与税收分配、分享、共享等方式兼容，形成税收分配制度金融体系框架下的双层模式。对此，刘尚希、邢丽从财力、财权、事权出发，将省以下地区分为三类。具体来说，对于农业依赖型地区来说，最重要的是实现财力与事权的匹配。在某些情况下，通过省级以下的转移支付制度，实现财政资源与权力的对称；对于中间类型，即农业依赖与非农业依赖之间的地区，在权力与财政资源对称的基础上，逐步实现财政权力与权力的对称。因此，在这类地区，转移支付和财权划分应同等重要；在非农业依赖地区，最重要的是财权与事权的匹配。由于这类地区税源充足，只需赋予相应的财权即可组织相应的财力，财力与事权对称易于实现。因此，在这类地区，财权划分是最重要的。

 

（二）“省直管县”改革

 

省直管县是指省政府直接管理地、县（市）财政，取消地、市管理县（市）财政的职能。省政府直接与地、市、县（市）政府划分权力、支出责任和收入范围，省政府直接向下级政府转移支付。（第149页）贾康、白景明（2002）指出，中国地方财政困难的根本原因主要来自制度缺陷，解决问题的根本原因是制度创新。“省直管县”改革是加快县经济发展、缓解县财政困难的重大创新措施。实现省直管县，首先是像当前省改革试点一样，形成市县行政不同层次，但“财政同级”的局面。省直接管理有条件的县财政，适当下放经济管理权，但仍保持市县的行政领导地位。第二步是将省直管县扩大到全省所有县。最后，市县不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市县的功能。

 

通过对农业县财政贫困问题的分析，马国贤（2007）认为，应采用以省管县为特色的“五级政府、三级财政”制度。在这一制度下，县在行政上由市领导，县市在财政上属于同一水平，省级财政直接与县级财政相对应。

 

许多学者质疑“省直管县”改革的成果。赵霞（2007）主张客观看待“省直管县”改革，并非所有县都适合“省直管县”改革。一般来说，在市财政资源薄弱、县财政资源较强的情况下，改革更合适；如果市财政资源较强，有能力帮助县，实施“市管县”可能更好。此外，在改革过程中，必须制定切实可行的实施措施，考虑关键，否则其效果可能适得其反。

 

结语

 

经过多年的研究和探索，学术界在县乡金融体系的现状和存在的问题上取得了一定的成果，并积极探索了改革和完善的对策。但也存在以下不足：理论研究和实证分析充分，但相对落后于实践。近年来，关于这方面的文献研究较少，如何将理论分析应用于实践是学术界的重大突破；在分析我国县乡金融现状的基础上，可以借鉴国外有益的经验。虽然国情和制度设计不同，但应积极借鉴国外先进经验；最后，如何完善县乡金融体系，如何缓解县乡金融困境，没有学者和决策者普遍接受的解决方案。作者认为，学术界对分税制度的彻底改革和“省直管县”改革的差异应更加客观，各地区应从自身实际出发，结合配套制度改革是关键。