主体功能区建设与促进基本公共服务均等化的关

一、主体功能区建设与促进基本公共服务均等化的关系

 

为解决我国经济发展中资源枯竭、环境污染和区域间产业恶性竞争的问题，国家根据不同地区的资源、环境承载能力、发展条件和潜力，将土地空间划分为优化、重点、限制和禁止四个主要功能区。不同的主要功能区有不同的功能、地位和作用。优化和重点开发区主要发展经济，聚集经济和人口；限制开发区主要农产品；限制开发区重点生态功能区和禁止开发区主要保护环境、自然文化资源，提供生态产品。

 

基本公共服务是指覆盖所有公民，满足公民基本生存和发展权利的需要的公共服务。政府的基本职责是为公民提供基本的公共服务。促进基本公共服务均等化，要求政府尊重每个公民平等享受基本公共服务的权利，使每个公民享受基本公共服务的机会和内容大致相同。“十二五”期间，我国重点解决公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计划生育、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个方面的基本公共服务均等化问题。

 

地方政府不仅要履行其在主要功能区建设中的职责，还要履行为公民提供基本公共服务的义务。实际上，两者是前提和条件，即主要功能区的建设有利于国民经济社会的可持续发展，间接为基本公共服务的平等提供财政基础；通过促进基本公共服务的平等化，可以为限制开发区和禁止开发区居民提供生活保障，有利于减少破坏生态环境的活动，为主要功能区的建设创造条件。

 

二、不同主体功能区财政能力和基本公共服务供给状况

 

为了更好地研究和制定促进主体功能区基本公共服务平等化的财政政策，需要分析不同主体功能区的财政能力和基本公共服务的供给。

 

从《国家主要功能区规划》中各主要功能区的地理分布来看，优化重点开发区主要分布在东部沿海、中西部大城市；限制开发区主要分布在东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南、甘肃新疆主要农产品区；限制开发区重点生态功能区主要分布在青藏高原、黄土高原、东北森林、北方防沙区和南方丘陵山区；禁止开发区主要是指国家自然保护区、国家风景名胜区、世界文化自然遗产、国家地质公园和国家森林公园。从各主要功能区的地理分布可以看出，优化开发区和重点开发区主要集中在经济相对发达或经济发展基础良好的地区，限制开发区和禁止开发区主要集中在经济发展相对落后或有限的地区。比如国家限制开发区重点生态功能区436个县(县级市)分布在西部12个省(区、市)和中部8个省，东部11个省(市)只有3个省。即使分布在东部发达省份，也属于经济发展相对落后的地区。436个县(县级市)中没有一个属于全国百强县。1 一半以上的禁止开发区分布在西部，其地方经济发展相对落后。

 

各主要功能区的经济发展直接决定了地方政府的财政收入。为了解释各主要功能区地方政府的财政收入差距，我们随机选择了2009年东、中、西部不同主要功能区所在地区（县）的人均财政收入。北京市海淀区优化开发区为5 上海市杨浦区9347元，上海市杨浦区9 285元，重点开发区东部福州市仓山区385元 215元，西兰州市城关区932元；开发区农产品主产区东广东省阳东县839元，吉林省梨树县321元，陕西省武功县123元；开发区重点生态功能区东广东省乐昌市450元，湖北省鹤峰县429元，西内蒙古自治区开鲁县591元；开发区东天津冀县941元，中河南省内乡县367元，甘肃省民勤县171元。上述数据显示，优化重点开发区地方政府人均财政收入明显高于限制，禁止开发区地方政府人均财政收入，上海最高杨浦区是陕西省最低武功县的75倍。在同一主要功能区，东部县（区）人均财政收入通常高于中部县（区）人均财政收入。由于开发区地方政府财政收入的限制和禁止，基本公共服务的财政资源相对有限，基本公共服务整体水平较低。

 

由于各主要功能区的功能定位不同，限制和禁止开发区的功能定位是保护环境，提供生态产品。在主要功能区建设中，将牺牲自身经济发展，履行主要职能职责，地方政府在该地区的财政收入也将相应受到限制，这将影响其基本公共服务的财政投入，削弱该地区原本滞后的公共服务供给水平。因此，地方政府必须给予一定的财政补偿，以提高地方政府对基本公共服务的财政投入能力。否则，当地居民将无法享受与其他地区大致相同的基本公共服务。地方政府为了提高居民生活水平，被迫发展经济、开发利用土地，将恶化当地生态环境，影响主要功能区的整体建设和发展。因此，在加强主要功能区建设的同时，必须加强基本公共服务的平等化。