中国土地财政成因分析

一、中国土地财政概况

 

中国商业情报指数对全国300个市县土地招标、拍卖、挂牌市场监测的统计结果显示，2013年，我国土地出让金收入较前一年全国平均水平年增长54%，土地交易市场明显回暖。

 

昆明2013年土地财政状况在全国661个城市中排名第18位，各项增长率均高于全国平均水平。土地出让金高达375亿元，比2012年增长10%；平均每平方米成交价为1328元，较2012年增长92%；规划建筑面积2.8万平方米，比2012年增长20%。与几项指标相比，成交价格增长最大。换句话说，土地出让成交价格持续上涨。2013年，昆明累计土地出让金占公共预算财政收入的83%，成为昆明财政收入的支柱来源。

 

目前，土地财政问题是一个相当尖锐和突出的问题。“土地财政”是“阴粮”的短期行为，违背了国家倡导的可持续发展战略。许多地方政府将土地出让收入作为城市建设的重要资金来源，其制度弊端越来越明显。土地财政正受到各方的质疑和批评。

 

二、中国土地财政成因分析

 

(1)“似是而非”的学习

 

香港的土地租赁制度是中国土地财政研究的主要教科书。然而，中国的土地财政只学习了土地租赁制度的皮毛，并没有结合国内土地财政的实际情况进行深入的分析和深刻的变化。首先，中国的土地所有权集中在政府手中，香港分散到不同的部门，将土地收入纳入基金管理，最大限度地控制土地出让金收支的随机性，从政府层面消除腐败。其次，香港的建设用地供应是市场化的，而大陆的土地供应是政府的垄断行为。香港的土地属于私有性质，在出售或转让前进行初步开发，以提高转让交易价格，为土地出让人争取更大的经济效益。大陆政府以低价强制征用土地，然后以高价转让给开发商，对土地出让人的利益视而不见。这是政府与人民之间的不公平交易。政府在剥夺人民应得利益的基础上收集“渔民的利益”，不可避免地引起公众的怨恨。

 

（2）“强干弱枝”改革

 

1994年，中国实行分税制度。中央政府将税种划分为中央税、地方税、中央税和地方税，按照分税标准由中央和地方政府征收管理。就国税和地税的税种划分而言，虽然中央征收的税种没有地方征收的税种那么多，但都是征收难度相对简单、税源大、集中的税种。此外，在中央和地方共享税中，中央和地方的比例差别很大，可见两者之间财权和事权的不平等。中央和地方政府共享税由国家税务局征收，然后将相应比例划入地方金库。然而，中央政府与地方政府之间的比例差距是惊人的。为了加强和巩固中央财政的主体地位，国家造成了我国税收制度“强干弱枝”的局面，其合理性和适用性在当前形势下有待考虑和提高。

 

(3)地方GDP“大跃进”的竞争工具

 

如今，土地出让已成为地方政府首选的融资手段。土地是一种不可再生的稀缺资源，政府的土地销售行为毕竟只是股票透支的一种非理性行为。地方官员确实可以通过出售土地来提高他们的政治表现，甚至很大一部分“边缘收入”进入口袋，但这种短暂的自利行为给下一个官员解决财务问题带来了困难，但也是一本极其失败的负面教科书，很容易滋生不良的社会氛围。此外，地方政府产生的这些形象工程和政绩工程是否符合地方快速发展的需要，还有待考虑。昆明长水国际机场是当地GDP“大跃进”的典型竞争工具。昆明市政府花费近380亿元建设了这个具有重大意义的中国西南门户国际枢纽机场。然而，由于雨、雷、雾、冰雹等恶劣天气，机场航班经常大面积延误甚至停飞，乘客对此极为不满。虽然长水国际机场规模宏大，富丽堂皇，但专家的选址却让人哭笑不得。

 

（四）地方债务的“救命稻草”

 

支出快速增长是地方债务建设的主要原因，特别是在抵御金融危机时期，为了响应国家刺激国内需求的政策，地方政府不得不大力投资公共基础设施建设，机场、地铁、广场等项目不断增加。然而，这些项目的建设不仅促进了国内需求，刺激了经济发展，促进了就业，而且也带来了地方债务增加的问题。这些重大项目的建设往往需要巨大的营运资金作为支持。除了接受中央政府的拨款外，政府还必须向金融机构借款，这无疑增加了政府的偿债负担。在旧债务未清、新债务急剧增加的困境下，地方政府不得不抓住快速有效、高收入的土地金融的“救命稻草”，以缓解财政赤字，尽快弥补财政收入和财政支出之间的漏洞。