土地财政对社会经济发展的影响

土地财政对社会经济发展的影响

 

(1)负面影响

 

土地金融作为地方政府发展经济的工具，可以说利弊相互，应该说其负面影响远远超过积极影响，因此，“土地金融”一词更贬义，负面影响包括城市无序扩张、被征地农民利益、高房价、隐藏的金融风险等，研究也集中在这里。

 

1.城市化（工业化）和生态环境。易毅认为，城市化依靠土地金融筹集资金，类似于工农业商品剪刀差工业化完成原始资本积累[15]，大量耕地被城市建设占用[16]，占用被征用农民利益，增加城市居民贫富差距[17、18]。崔军认为，土地金融在促进空间城镇化方面的作用远远大于促进人口城镇化，对城市人口密度有显著的负面影响，是城市化扭曲不可忽视的因素[19]。邓博文的研究表明，土地金融有效地促进了工商企业规模扩张中的数量效应，但缺乏或没有质量效应，土地金融也限制了工商企业技术效应的发挥[20]。李斌选用2000―2011年省际面板数据显示，土地财政规模的扩张直接加剧了环境污染；低水平的环境监管将损害土地财政规模的扩张，并加剧污染效应[21]。 2.关于公共产品供应和经济增长的质量。王根贤认为，在土地出让收入、房价经济激励和现行财政分权制度的安排下，地方政府与经济适用房建设发生了冲突[4]。田传浩用286个地级市面板数据证实，土地金融显著增强了经济公共产品（城市基础设施）的供应，但非经济公共产品（医疗、教育、住房）的供应并不显著，甚至显著降低了部分公共产品的增长率[22]。李勇刚分析说，土地财政降低了经济增长绩效，官员晋升鼓励通过土地财政的传导作用抑制了经济增长绩效的提高[23]。姜震认为，地方政府补贴城市基础设施建设和投资，扭曲房地产投资和实体投资的收入结构，不利于增强实体投资的市场活力[24]。

 

3.未来可能出现的负面影响和社会风险。王玉波提出，受房地产市场监管政策和土地资源（耕地）瓶颈的影响，“后土地金融阶段”已经开始，地方政府不能继续依靠土地收入来维持地方支出[25]。张平认为，“后土地金融阶段”的地方债务风险进一步转移到中央政府[26]。王玉波认为，在路径依赖的影响下，地方政府可以通过土地违法、风险和破坏性行为获得财政收入，威胁生态环境、资源承载力和粮食安全[27]。

 

简要评论：无论是在经济发展还是城市化进程中，现有研究对土地金融的负面影响都得到了全面的梳理和总结。土地金融融资和不可持续属性的负面影响包括：（1）地方政府债务收入伴随土地出让收入，扭曲城市化发展，降低经济增长质量，提高房地产价格，但与土地出让收入相关的地方债务对社会经济发展的负面影响很少；（2）进入“后土地金融阶段”，对高成本城市化发展所需的资源和资本负面影响的研究相对较少；（3）我国致力于城市统一建设用地市场、房地产登记和税收、一系列房地产市场监管政策，必然影响地方政府、房地产企业和利益部门（个人）的收入，由此产生的负面影响研究相对缺乏。

 

(2)正面影响

 

土地金融作为地方政府在中国经济发展的特定制度环境下的一种行为方式，其选择具有现实和合理性。土地金融的积极影响主要是土地金融对城市化和经济发展的贡献。现有的研究同意土地金融与城市化、经济增长的连接框架和各个环节，主要包括以下几个方面：

 

1.促进城市化进程。刘玉平认为，快速城市化对土地金融依赖起着积极的推动作用[28]，形成了以“土地资本化”为主要驱动力的城市化发展[29]。余丽生、唐玉富认为，地方政府利用土地资本化扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源和财政监管能力[30]，地方政府垄断城市土地市场，为其低成本扩张提供条件[31]。关于土地金融促进城市化运作模式，吕伟、赵恒通过土地抵押融资为地方政府获得巨额资金，支持城市基础设施投资，促进城市化发展[32、33]。因此，土地金融是我国城市化的关键体系，在城市化原始资本积累中发挥着重要作用。

 

2.促进经济增长。葛杨选择经济指标再次证实，每增加1%的土地出让收入将促进地方经济增长0173%，并且仍在扩大[34]。刘立峰认为，土地金融是地方政府融资体系的重要引擎，扩大了地方政府的融资机制和政策空间[35]。夏方舟研究证实，土地金融通过促进产业结构调整促进经济增长，但以廉价土地为吸引投资的条件并没有达到预期的经济收入，而是土地相关税收对优质经济增长有重要影响，对产业升级有重要作用[36]。因此，刘明辉进一步指出，短期内，土地财政收入，特别是土地出让收入，对促进地方政府财政资源仍有很强的作用。

 

简要评论：现有研究认识到土地金融在加快城市化进程、促进经济发展方面的积极作用，城市化发展和经济增长也在推动土地金融方面发挥着同样的作用。土地金融与两者之间的连接阶段和结构关系的理论得到了认可，并从实证方面得到了验证。城市化发展过程中所需的土地不能完全来自农业用地，所需的资金也不能完全来自第二、第三产业和城市居民。因此，对土地（耕地）资源瓶颈的约束和国家宏观政策的影响，以及未来城市化发展如何发挥土地金融的积极历史作用，以及寻找取代耕地成为土地金融新原材料供应的研究仍然相对缺乏。