地方政府收入增长机制缺乏稳定性

1、地方政府收入增长机制缺乏稳定性。我国各地区社会经济发展水平差异较大，导致地方政府财政收入与增长速度的巨大对比，短期内无法消除。特别是在财政基础薄弱的西部地区，除非中央政府采取特殊政策支持，否则西部地区地方政府通常无法通过自身努力实现财政收入的稳定增长，难以满足政府机器正常运行的需要，确保公共事业的正常发展。一些地方由于传统产业结构僵化、企业机制不灵活、竞争力弱等诸多微观经济基本因素，经济发展难以与全国同步，导致地方政府财政规模薄弱，增长势头不足。可以说，这些问题在西部十二省市中都有不同程度的存在。上个世纪的税收制度改革确定了中国的税收制度，将维护国家权益、实施国家宏观调控所需的消费税和关税转化为中央收入；将营业税等11项税种转入地方收入；增值税、资源税等税种转入地方和中央共享收入。从目前国家税收分配的角度来看，地方税收收入来源的基本特征是：大税种的小部分，小税种的大部分属于地方政府，地方税收来源分散，征收难度大，增长灵活性小。在我国目前的税收格局中，地方政府缺乏相应的主要税种，税源分散，对地方政府的财政贡献小，难以支持地方政府的经营。此外，税收分割制度过于强调中央政府的监管能力，导致税收收入的逐步集中，加剧了地方财政的困难。

 

2、从地方政府融资渠道分析，地方政府普遍鼓励地方融资活动，考虑到地方经济的快速发展，或受政绩谋求等因素的推动，通过担保借贷等方式筹集大量资金，使地方项目和项目尽可能多，而不考虑政府未来偿还债务的能力。应该说，债务资金一般可以在促进地方经济发展的过程中发挥作用，但也必然使地方政府承担沉重的债务负担。如果地方政府不小心借钱，贷款无法偿还，很可能造成财政风险。（1）缺乏直接融资手段，过度依赖外部贷款，融资结构不平衡，融资风险增加。目前，地方金融融资主要采用间接融资方式向外国政府和国际金融机构借款。地方外债规模普遍过大。部分地区90%以上的政府债务为外债，内部融资规模小，手段单一。外债是一种主权债券，具有很强的偿还刚性。这种不正常的融资模式使地方政府不仅承担了项目单位偿还能力的风险，而且承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。项目单位一旦还款困难，地方政府必须利用财政资源预付款，给国民经济的正常运行留下隐患。事实上，当前地方政府融资结构不平衡的原因不是没有资本来源，而是缺乏直接融资手段。许多地方直接融资市场潜力巨大，但国家对给予地方政府直接融资持谨慎态度，不允许地方政府发行公共债券。近年来，股市行政干预过多，缺乏风险约束机制和“退出”机制，“圈钱”痕迹明显，不适合公众投资。虽然居民收入有了很大的提高，但投资渠道并不顺畅，只好退而求其次，以储蓄的形式留下来。为了满足日益增长的城市奖金需求，一些地区冒险变相发行债券，打国家政策的“边缘球”。（2）地方政府融资管理制度分散，缺乏相应的偿还机制和决策失误责任制，存在明显的短期行为和地方政府债务危机隐患。自1994年以来，中国在金融领域进行了一系列改革，包括融资体制改革、投资权进一步下放，但地方政府融资问题没有提上议事日程，缺乏相应的法律规定，地方政府只是在国家政策“禁区”之外，寻找融资出路，有明显的短期行为。首先，地方政府融资缺乏贷款债务的总体规划、有效的债务基金监管体系和科学详细的项目论证，导致“无效”项目、“胡子”项目、“领导”项目，特别是政府职能转型滞后，仍有相当多的项目是竞争领域的低水平重复建设。或国内资金准备不足，盲目借款，半途而废，造成严重浪费，政府融资使用无效。其次，地方政府多次开放融资，管理分散，融资决策主体、偿还主体和投资失误责任主体不明确。各地区没有一个部门能说清楚地方政府有多少债务。只有一项外债，在计划生育委员会、外贸委员会、外交管理办公室开放，多个部门批准项目，提供无实际担保能力的部门担保，造成重贷轻还、偿债意识金融化的不良循环，金融长期陷入被动投资地位。第三，地方行政领导在项目中，往往只考虑城市建设的需要，很少考虑债务结构和实际偿付能力，为了提高债务信用，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致融资规模扩大，明显高峰，远远超过人力、物质资源、财务实际承受能力，成为政府债务危机的隐患。（3）地方政府融资运作缺乏相对独立的政策性金融机构，融资总量难以规划和把握，宏观调控力度不强。到目前为止，地方政府融资很少有专门的政策性金融机构。政府对内外借贷和融资项目的投资分散在地方商业银行或各职能部门的信托投资公司，融资总量无法掌握。这些机构本身就具有商业属性。在确定商业目标时，要考虑自身利益，追求利益最大化。同时，要兼顾政府的政策性投资需求，努力体现社会效益。地方政府融资决策主体与投资主体之间的责任、权利和利益定义非常模糊，责任不明确。随着竞争的日益激烈，利益机制将发挥作用，投资决策将无意识地偏向经济效益目标。然而，当决策失误，面对信用危机时，更明显的是将账户计入政府，依靠政府偿还债务，尤其是外债。这些所谓的“融资”，无论是否由财政部门签署，在当前政府和企业责任不明确的情况下，最终的债务风险都将是政府的沉重负担。