我国县乡财政困难的原因

我国县乡财政困难的原因

 

（一）县乡政府财政收支不平衡

 

1.税收高度集中在中央政府，财政收入层层上升，地方财政收入比例下降。1994年分税制改革按税收划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府。中央政府获得了增值税和消费税的大部分收入，加上其他独家和共享的税收，留给省级以下各级政府的税收并不多，地方税收在总额和全国税收收入中的比例远低于中央税收（见图1）。因此，省、市政府也继续收取所有或高比例的收入和增长潜力，留给县、乡政府是一些税收基础小、税率低、征收管理困难和不稳定的税收，导致县、乡财政没有自己的大规模、稳定的税收来源，财政收入增长乏力。因此，自分税制改革以来，地方财政收入逐年上升，但增长范围远低于中央财政收入的增长范围，占全国总收入的比例基本小于中央财政收入的比例。

 

2.权力下放，县乡政府支出刚性增长，支出结构不合理。1994年的分税制改革并没有很好地解决各级政府之间的权力划分问题。地方政府财政支出的规模及其占全国财政总支出的比例远远大于中央政府，形成了地方财政收支在全国财政收支中所占比例的逆向变化（见图2）。为了减轻压力，省、市政府将更多的权力下放给县、乡政府，县、乡政府承担了许多应由上级政府承担的职能，包括新医疗、农村生活津贴、义务教育等。这些权力大多刚性强，需要更多的资金，增长迅速，无法压缩。从支出结构来看，行政管理费和科学教育费用占支出的比例较高。支出结构的不合理进一步使县、乡经济发展缓慢，财政紧张。

 

（二）转移支付制度不规范

 

1.税收返还占了相当大的比例。在我国现行的转移支付制度下，税收返还占了相当大的比例（见表1）。由于税收返还是基于地方税收，在一定比例上，结果是税收返还越多，所以税收返还具有反平等效应，形成“富人越富，穷人越穷”的马太效应。由于县乡政府缺乏税收来源，缴纳的税收收入较少，县乡政府获得的税收返还也很少。

 

2.平等转移支付资金所占比例较小。转移支付制度作为平衡区域财政资源的调整机制，其平等效应直接影响县乡财政困难的解决。虽然我国一般转移支付的绝对规模在不断增长，但转移支付总额的比例相对较小，不能满足平等要求。专项转移支付在转移支付总额中一直占很大比例（见图3）。专项转移支付中的对称补贴要求区域配套资金。虽然财政资源紧张，但县乡政府不得不同意安排配套资金，以获得上级的对称补贴，这不仅不能缓解县乡财政困难，而且会加剧其困难。